Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

3 FINANCIEEL MANAGEMENT

3.1 Totaalbeeld

De departementale jaarverslagen en de samenvattende auditrapporten van de Auditdienst Rijk tonen een stabiel beeld over het financieel beheer van het Rijk. Het financieel management was rijksbreed van hoge kwaliteit. Slechts een beperkt deel van het financieel beheer vertoonde tekortkomingen (zie paragraaf 3.6). Nederland voldeed ook in 2018 op rijksniveau aan de norm van 99 procent rechtmatigheid24.

Voor wat betreft de niet-financiële bedrijfsvoering van de ministeries is het aantal tekortkomingen licht toegenomen, waarbij het zwaartepunt net als vorig jaar lag op het terrein van ICT en informatiebeveiliging (paragraaf 3.7).

3.1.1 (Systeem-)verantwoordelijkheden

Voor de rijksbrede bedrijfsvoering dragen de minister van Financiën en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een bijzondere verantwoordelijkheid met kaderstellende en voorwaardenscheppende bevoegdheden.

De minister van Financiën heeft op grond van de Comptabiliteitswet 2016 een coördinerende en kaderstellende taak (systeemverantwoordelijkheid) bij het begrotingsbeheer en de rijksbrede financiële bedrijfsvoering. De minister van BZK heeft een verantwoordelijkheid op het terrein van de niet-financiële rijksbrede bedrijfsvoering, zoals personeel, ICT, organisatie, huisvesting, inkoop, facilitaire dienstverlening en beveiliging. Mede in reactie op rijksbrede tekortkomingen op het terrein van (met name) ICT is het «Coördinatiebesluit organisatie, bedrijfsvoering en informatiesystemen rijksdienst»25 met ingang van 8 oktober 2018 aangevuld met nieuwe kaderstellende bevoegdheden voor de minister van BZK.

Genoemd Coördinatiebesluit bepaalt ook dat de minister van BZK in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk (JBR) een samenhangend beeld geeft van de organisatie en de bedrijfsvoering van het Rijk. In paragraaf 3.7 staat een korte samenvatting van de ontwikkelingen op het gebied van rijksbrede bedrijfsvoering die ook in de JBR worden beschreven.

3.1.2 Toezicht en ministeriële verantwoordelijkheid

Om hun (systeem)verantwoordelijkheden voor de rijksbrede bedrijfs-voering te kunnen dragen, houden de minister van Financiën en de minister van BZK toezicht op de bedrijfsvoering bij de ministeries26. De invulling van dit toezicht is afhankelijk van de verantwoordelijkheidsverdeling en gebeurt in de meeste gevallen in samenspraak en via het monitoren van de ministeries. De vakministers zijn verantwoordelijk voor de resultaten en het oplossen van problemen (onvolkomenheden).

Iedere minister legt op basis van de ministeriële verantwoordelijkheid in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementale jaarverslag verantwoording af over:

  • – de rechtmatigheid van de uitgaven van het ministerie;
  • – de ontvangsten en verplichtingen van het ministerie;
  • – het gevoerde financieel beheer van het ministerie;
  • – het gevoerde materieelbeheer van het ministerie;
  • – de totstandkoming van de beleidsinformatie van het ministerie;
  • – overige aspecten van de bedrijfsvoering van het desbetreffende ministerie.

3.1.3 Afronding modernisering comptabele regelgeving

De minister van Financiën heeft in 2018 het proces van modernisering van de comptabele regelgeving afgerond. De herziene Comptabiliteitswet 201627 is per 1 januari 201828 in werking getreden. In navolging hiervan is de lagere comptabele regelgeving gemoderniseerd, met het doel deze wetstechnisch en inhoudelijk te actualiseren. Dit heeft geresulteerd in twee nieuwe algemene maatregelen van bestuur en negen nieuwe ministeriële regelingen. Figuur 3.1.3 geeft hiervan een overzicht.
Figuur 3.1.3 Overzicht aanpassingen comptabele regelgeving

3.2 Rechtmatigheid en tolerantiegrenzen

Sinds de verantwoording 2017 gelden er nieuwe tolerantiegrenzen.29 Met de brief van 26 januari 201730 is de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. In dit nieuwe stelsel is de rapporteringstolerantie 2 procent voor het begrotingshoofdstuk, de saldibalans en de verantwoordingsstaat agentschappen. De rapporteringstolerantie is 5 procent voor begrotingsartikelen en voor de afgerekende voorschotten. De fouten en onzekerheden worden opgeteld.

3.2.1 Rechtmatigheidspercentages 2018

Het percentage fouten en onzekerheden lag voor het gehele Rijk, evenals voorgaande jaren, onder de grens van 1 procent van de totale uitgaven en ontvangsten in 2018. Het percentage fouten en onzekerheden bij de uitgaven is ten opzichte van 2017 licht toegenomen, waardoor het rechtmatigheidspercentage licht is afgenomen van 99,52 procent in 2017 naar 99,34 procent in 2018.

Tabel 3.2.1 Rechtmatigheid Rijk (in procenten)
 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Rechtmatigheid en deugdelijke weergave uitgaven Rijk

99,80

99,73

99,53

99,69

99,60

99,52

99,34

bron: Algemene Rekenkamer

3.2.2 Fouten en onzekerheden

De rechtmatigheid van de begrotingshoofdstukken afzonderlijk is in 2018 binnen de gestelde rapporteringstoleranties gebleven, met uitzondering van de volgende begrotingshoofdstukken31:
  • – Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;
  • – Financiën en Nationale Schuld;
  • – Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Ook zijn bij een aantal begrotingsartikelen de rapporteringstoleranties overschreden. De bedrijfsvoeringsparagrafen in de departementale jaarverslagen lichten deze overschrijdingen toe.

Daarnaast is bij het volgende begrotingshoofdstuk een overschrijding geweest in de samenvattende staat baten-lastenagentschappen:

  • – Economische Zaken en Klimaat, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

De oorzaken van de belangrijkste fouten en onzekerheden in 2018 waren:

  • – het niet geheel voldoen aan aanbestedingsregels en (contract-)voorwaarden;
  • – de administratie en/of het beheer van verplichtingen, voorschotten en vorderingen;
  • – staatssteuntoetsen ontbraken of waren van onvoldoende kwaliteit.

3.3 Beleidsinformatie en beleidsevaluatie

3.3.1 Operatie Inzicht in Kwaliteit

In 2018 is de operatie Inzicht In Kwaliteit gestart.32 Deze operatie heeft als doel om de maatschappelijke toegevoegde waarde van publiek geld te vergroten door meer inzicht in het effect van beleid te krijgen en daarnaar te handelen. Binnen de operatie werkt het kabinet ten eerste aan concrete activiteiten gericht op het vergroten van de impact van beleid. Er is een lijst met departementale initiatieven vastgesteld, die gericht zijn op het verbeteren en inzichtelijk krijgen van de doeltreffendheid en doelmatigheid van specifiek beleid. Ten tweede wordt gewerkt aan verbetering van het evaluatiestelsel. Daarvoor is in 2018 onderzoek gedaan naar de werking van de huidige instrumenten in het evaluatiestelsel, waaronder beleidsdoorlichtingen en interdepartementale beleidsonderzoeken. Tevens zijn de afzonderlijke beleidsdepartementen gestart met initiatieven om de kwaliteit van het evaluatiestelsel te versterken: zo is het Ministerie van Financiën, naar analogie van de Beleidsevaluatie Commissie bij het Ministerie van EZK, gestart met de Commissie Beleidsevaluatie. Ook is gestart met het monitoren van artikel 3.1 van de CW 2016. Dit artikel stelt dat beleidsvoorstellen, –voornemens en –toezeggingen naar de Kamer vergezeld moeten gaan van toelichting op de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid. Uit de monitor bleek dat er nog ruimte voor verbetering zit in de toepassing van dit artikel. Wil dit zinvol zijn, dan is nadere afbakening van de reikwijdte van het artikel behulpzaam.

3.3.2 Beleidsevaluaties

Met beleidsevaluaties kan de overheid het (toekomstige) beleid beoordelen: doet zij de goede dingen? En doet de overheid de dingen goed? Dit kan in zowel de fase van beleidsvoorbereiding (ex ante evaluatie), in de beleidsuitvoering (ex durante evaluatie) en na afloop van gevoerd beleid (ex post evaluatie). Ex post evaluaties op instrumentniveau worden met een syntheseonderzoek samengebracht in een beleidsdoorlichting. Ministers zijn ervoor verantwoordelijk om met behulp van een beleidsdoorlichting de doeltreffendheid en doelmatigheid van hun beleid periodiek te evalueren. Ieder begrotingsartikel moet ten minste elke zeven jaar worden doorgelicht. De minister van Financiën is stelselverantwoordelijk. Regels voor beleidsdoorlichtingen staan uitgewerkt in de Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE).

3.4 EU-middelen

De Europese Commissie (EC) stelt jaarlijks de begroting van de Europese Unie op. Deze begroting moet passen binnen de afspraken van het Meerjarig Financieel Kader (MFK) dat de lidstaten elke zeven jaar aannemen. De inkomsten van de EU bestaan grotendeels uit de jaarlijkse bijdrage die lidstaten leveren, de zogenoemde afdrachten aan de EU-begroting. De uitgaven van de EU-begroting zijn onder te verdelen in middelen in «direct beheer» van de EC (circa 20 procent van de EU-begroting) en middelen in «gedeeld beheer» van de EC en de lidstaten (circa 80 procent). De inkomsten en uitgaven van de EU-begroting zijn gescheiden en kennen hun eigen regels en een eigen verantwoordingsstructuur en –ritme.33

3.4.1 EU-afdrachten

De Nederlandse afdrachten voor de EU-begroting worden geraamd en verantwoord op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.34 Daarnaast staat in het jaarverslag van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en in bijlage 13 bij dit jaarverslag een overzicht van alle mutaties in de Nederlandse afdrachten aan de EU. De totale afdrachten in 2018 bedroegen netto 6,7 miljard euro.
De samenstelling van de Nederlandse afdrachten wijkt enigszins af van de gemiddelde samenstelling van de afdrachten van de overige lidstaten. De Nederlandse nettoafdracht van douanerechten35 omvat in 2018 circa 36 procent van de totale Nederlandse afdrachten, als gevolg van de belangrijke positie van de Rotterdamse haven voor de invoer van goederen in de EU.
Figuur 3.4.1 Ontwikkeling van de afdrachten en ontvangsten (in miljoenen euro).

Douanerechten of invoerrechten

De douanediensten van de lidstaten heffen en innen in opdracht van de EC de douane- en invoerrechten. De opbrengsten worden overgemaakt aan de EC, met inhouding van 20 procent vergoeding voor de kosten die Nederland maakt voor de heffing en inning van de douanerechten. Dit is de zogenoemde perceptiekostenvergoeding. De nettoafdracht voor de douanerechten (bruto-afdracht minus perceptiekostenvergoeding) aan de EU was 2,4 miljard euro.

Btw-afdracht

De btw-afdracht wordt vastgesteld op basis van een vast percentage (0,3 procent36) van de btw-grondslag. Nederland heeft een korting bedongen op deze afdracht, zodat het afdrachtspercentage voor Nederland 0,15 procent van de btw-grondslag is. Het CBS levert de input aan het Ministerie van Financiën om het gewogen gemiddelde van de btw-grondslag te kunnen berekenen. De btw-afdracht van Nederland aan de EU bedroeg in 2018 0,5 miljard euro. Dit is inclusief de bijdrage die Nederland levert aan de korting die het Verenigd Koninkrijk heeft op de EU-afdrachten. Nederland heeft een korting van 75 procent op die bijdrage aan de Britse korting.

Bruto nationaal inkomen (bni)-afdracht

De afdracht op basis van het bruto nationaal inkomen (bni) is de sluitpost van de Europese begroting. De omvang van de bni-afdracht is dan ook afhankelijk van de andere elementen en wordt in latere jaren bijgesteld. Als het CBS de omvang van het Nederlandse bni bijstelt, komt er na de jaarlijkse nacalculatie een naheffing of terugbetaling onder de overige ontvangsten. Nederland heeft op de bni-afdracht een jaarlijkse korting bedongen, die in 2017 bruto 0,8 miljard euro bedroeg. De bni-afdracht van Nederland in 2018 aan de Europese Unie bedroeg 4,1 miljard euro.

Overige ontvangsten

Via de overige ontvangsten kunnen bedragen worden verrekend die niet onder de reguliere afdrachten vallen, bijvoorbeeld incidentele teruggaven uit eerdere jaren. In 2018 bestonden de overige ontvangsten met name uit de effecten van de zesde aanvullende Europese begroting uit 2017 die wel in 2017 was aangenomen, maar waarvan de budgettaire effecten pas in 2018 verrekend konden worden, en uit het effect van de nacalculatie over 2017, die in 2018 in de kas werd ontvangen37.

3.4.2 EU-fondsen in gedeeld beheer

Van de totale Europese uitgaven wordt ongeveer 80 procent uitgegeven door fondsen in gedeeld beheer. Bij de fondsen in gedeeld beheer zijn de lidstaten medeverantwoordelijk voor goed functionerende beheers- en controlesystemen en een juiste besteding van de EU-middelen. Jaarlijks legt het kabinet hierover verantwoording af in de Nationale Verklaring (zie bijlage 3). Onderdelen van de Nationale Verklaring zijn de verantwoording over de subsidiabele kosten en daarmee totale uitgaven, en de werking van de beheers- en controle systemen. Door alle fondsen samen is er voor 1,2 miljard euro aan kosten gedeclareerd. Het totaalbedrag van subsidiabele kosten is hoger dan het voorgaande jaar. Dit komt voornamelijk doordat de declaraties voor de structuurfondsen EFRO en ESF zijn gestegen.

Figuur 3.4.2 Ontwikkeling totale subsidiabele kosten (fonds+ cofinanciering) zoals verantwoord in Nationale Verklaringen1.

Landbouwfondsen

Het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) kent twee fondsen: het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO). Het ELGF richt zich op stabielere landbouwinkomens. Het ELFPO heeft het doel de kwaliteit van alle plattelandsgebieden in de EU te verbeteren.38 Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is beleidsverantwoordelijk voor de uitvoering van de fondsen. In het gebroken boekjaar 2017-2018 heeft Nederland zo’n 850 miljoen euro gedeclareerd voor beide landbouwfondsen.

Structuur- en investeringsfondsen

De structuurfondsen hebben als doel het regionaal beleid van de EU uit te voeren. Het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF) zijn bedoeld om de economische en sociale cohesie in de EU versterken door te zorgen voor evenwicht tussen de regio's. Het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV) (voorheen het Europees Visserijfonds (EVF) genoemd) is gericht op de ontwikkeling van een verantwoorde visserijketen. Ook maakt dit fonds afspraken die de stabiliteit van de vismarkt bevorderen. Het Europees Fonds voor Meest Behoeftigen (EFMB) versterkt de sociale samenhang door te trachten armoede onder de meest behoeftigen terug te dringen.39 Het Ministerie van SZW is verantwoordelijk voor het ESF en het EFMB. Het Ministerie van EZK is verantwoordelijk voor het EFRO en het Ministerie van LNV is verantwoordelijk voor het EFMZV. In het gebroken boekjaar 2017-2018 declareerde Nederland in totaal 328 miljoen euro aan structuur- en investeringsfondsen.

Migratie- en veiligheidsfondsen 

De Europese migratie- en veiligheidsfondsen bestaan uit het Asiel, Migratie en Integratiefonds (AMIF) en het Fonds voor Interne Veiligheid (ISF). Het Ministerie van JenV is beleidsverantwoordelijk voor de uitvoering van beide fondsen. Vanuit deze fondsen stimuleert het ministerie het efficiënt beheer van migratiebewegingen. Ook zijn de fondsen erop gericht het gezamenlijk beleid voor asiel en immigratie te versterken, te ontwikkelen en uit te voeren. Bovendien stimuleren de fondsen de uitvoering van de EU Internal Security Strategy en samenwerking rond rechtshandhaving. Tot slot beheert het ministerie vanuit de fondsen de buitengrenzen van de EU. In het gebroken boekjaar 2017-2018 declareerde Nederland in totaal 25 miljoen euro voor de migratie- en veiligheidsfondsen.

3.4.3 Beheers- en controlesystemen en rechtmatigheid 

Volgens Europese begrotingsregels moeten de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de fondsen goed werkende beheers- en controlesystemen inrichten voor het besteden van EU-middelen. Bij goed werkende systemen worden fouten in de uitgaven tijdig ontdekt. De onafhankelijke controleur, de Auditautoriteit (AA), beoordeelt de kwaliteit van de beheers- en controlesystemen en de declaraties. In Nederland is de rol van onafhankelijke controleur belegd bij de Auditdienst Rijk (ADR). Het foutpercentage in de einddeclaratie van een fonds mag niet hoger zijn dan 2 procent. Zoals blijkt uit de Nationale Verklaring 2019 (bijlage 3 bij dit jaarverslag) wijzen de controlerapporten van de AA uit dat in Nederland de beheers- en controlesystemen in het gebroken boekjaar 2017-2018 naar behoren functioneerden. Tabel 3.4.3 geeft een overzicht van de systeemoordelen en de foutpercentages per fonds. De systemen en de maatregelen voor het beheer hebben naar behoren gefunctioneerd. Ook naar behoren is de controle van de gelden voor alle landbouwfondsen, alle structuur- en investeringsfondsen en alle migratie- en veiligheidsfondsen.

Tabel 3.4.3 Systeemoordelen en foutenpercentages

Fonds

Systeemoordeel

Foutpercentage

Totale Subsidiabele kosten (in euro)

ELGF en ELFPO

Functioneert

<2%

850.228.153,23

ESF

Functioneert

<2%

229.113.312,00

EFMB

Functioneert

<2%

903.135,00

EFRO

Functioneert

<2%

85.607.995,86

EFMZV

Functioneert

<2%

12.078.239,09

Migratie- en veiligheidsfondsen

Functioneert

<2%

24.643.478,00

Totaal fondsen

   

1.202.574.313,18

3.4.4 Uitvoeringskosten EU-subsidies

In een motie heeft het Tweede Kamerlid Hijink40 het kabinet gevraagd te onderzoeken welk bedrag de Nederlandse overheden jaarlijks uitgeven aan de uitvoering van de EU-subsidies. In 2018 zijn de uitkomsten van dit onderzoek gedeeld met de Tweede Kamer.41 De totale uitvoeringslasten van genoemde EU-fondsen zijn voor Nederlandse overheden gemiddeld 148 miljoen euro per jaar. Het percentage uitvoeringskosten ligt op 13 tot 15 procent van de EU-bijdrage en 10 tot 13 procent van de totale subsidieomvang. Per fonds variëren de uitvoeringskosten aanzienlijk, zoals blijkt uit figuur 3.4.4 hieronder.
Figuur 3.4.4 Gemiddelde uitvoeringskosten van EU-fondsen in Nederland afgezet tegen de subsidieomvang waarop deze kosten betrekking hebben gehad (driejaarlijks gemiddelde)

bron: Kamerstukken II 2017-2018, 21 501-20 nr. 1356.

3.5 Financiële informatievoorziening

3.5.1 Digitalisering en open data

Het is gebruikelijk dat het Rijk verantwoording aflegt op papier danwel in een pdf-versie van de papieren stukken. Via de website www.rijksbegroting.nl zijn de officiële begrotings- en verantwoordingsstukken in te zien voor iedere burger, zoals ook dit jaarverslag. Bij het Ministerie van Financiën is in 2015 een programma gestart met de naam«Naar een digitale begroting». Dit programma bestaat uit projecten die de begroting en het jaarverslag beogen te moderniseren en die de gegevens voor iedereen (her)bruikbaar willen maken. Hieronder worden enkele grote stappen beschreven die in 2018 zijn gezet.

Open Data

Omdat het gaat om publiek geld zijn (financiële) gegevens van het Rijk in principe openbaar beschikbaar voor zover dat niet in strijd is met de privacywetgeving. De financiële opendatasets zijn leesbaar op de computer, publiekelijk beschikbaar zonder verdere beperkingen en niet voorzien van copyright. De data voldoen ook steeds meer aan de open standaarden. De financiële datasets van het Rijk staan op https://rijksfinancien.nl/open-data en zijn beschikbaar voor download (al dan niet via API), zodat de gebruiker eigen analyses kan doen. In 2018 zijn de open datasets van Bekostiging en van Inkomensoverdrachten over het jaar 2017 voor het eerst toegevoegd. In het afgelopen jaar is er daarnaast aan gewerkt om de open data sneller, beter en makkelijker beschikbaar te stellen.

www.rijksfinancien.nl

De website www.rijksfinancien.nl is binnen het programma het boegbeeld waarop de huidige stand van de open data te zien is. Daarnaast toont de website de data ook in een aantal visuals, zodat de bezoeker diverse doorkijken krijgt. Zo staat op https://rijksfinancien.nl/visuele-begroting de financiële informatie uit de begrotingen en de jaarverslagen van de afgelopen jaren in één interactieve visual. Andere financieringsvormen (premies en fiscaal) staan naast de begrotingscijfers op https://rijksfinancien.nl/premies-en-fiscaal. In 2018 is de informatie over verzelfstandigingen (zoals UWV, Rijkswaterstaat en IND; zie ook paragraaf 3.6.2) verbeterd en te vinden op https://rijksfinancien.nl/verzelfstandigingen. Daarnaast kunnen bezoekers nu binnen 158 miljard euro aan uitgaven zoeken naar de ontvanger op https://www.rijksfinancien.nl/wieontvingen.

Uniformering IBOS

Het Interdepartmentaal Budgettair Overleg Systeem (IBOS) is het systeem waarin budgetmutaties door de ministeries worden ingebracht en door Financiën worden goedgekeurd. In 2018 is dit systeem gemoderniseerd en is een uniformeringsproject gestart om de begrotingsdata beter vergelijkbaar te maken: tussen de ministeries, door de tijd en op alle niveaus. Daarnaast hebben de ministeries hun eigen boekhouding, met een inrichting die goed bij het ministerie past, maar die vergelijking met andere ministeries moeilijk maakt. Door de gegevens die de financiële systemen aanmaken gelijk te trekken worden vergelijkingen mogelijk. Zo ondersteunt deze uniformering direct ook de open data.

Digitale Auteursomgeving

De Digitale Auteursomgeving digitaliseert het opstellen en publiceren van de officiële begrotingsstukken van alle departementen. Dit is een belangrijk project voor het Directoraat-generaal Rijksbegroting van Financiën en voor de directies FEZ bij alle departementen. Hiermee wordt namelijk één van de hoofdtaken van de financiële functie geautomatiseerd. De huidige manier van het maken van begrotingen en jaarverslagen vereist veel arbeidsintensief werk om fouten te voorkomen. Dat komt doordat de bestanden in tekstverwerkers worden gemaakt en cijfers gekopieerd worden uit databases naar de tekstverwerker. Dit geeft problemen rondom versiebeheer en fouten, waardoor cijfers handmatig meerdere keren gecontroleerd moeten worden. In de Digitale Auteursomgeving wordt bovendien ook het opmaakproces eenvoudiger, doordat automatisch volgens de juiste opmaak wordt gewerkt. Het Europese aanbestedingstraject voor het digitale project is in 2018 doorlopen. Met betrokkenheid van alle departementen is gekozen voor Sdu/Tangelo. Eind 2018 zijn de servers opgezet en is de software geïnstalleerd. Er is veel animo bij de departementen om mee te doen aan de uitrol die gefaseerd plaatsvindt vanwege het grote aantal gebruikers (meer dan 500). In 2019 gaan de departementen verder met de doorontwikkeling en implementatie van het systeem. De eerste uitrol (pilotfase) vindt plaats bij OCW, SZW en het directoraat-generaal Rijksbegroting van Financien. Onderhavig jaarverslag is met deze allereerste pilot tot stand gekomen.

Rijksbrede Financiële Data Cloud

Zoveel mogelijk financiële gegevens van het Rijk die samenkomen in één database: dat is het doel van het project Rijksbrede Financiële Data Cloud. Dit maakt rijksbrede data-analyse mogelijk binnen de taakgebieden van de financiële functie, zoals over de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid en bedrijfsvoering, en naar rechtmatigheid. Ook kan vanuit de data-analyse het vermoedelijk beloop van begrotingsrealisatie voorspeld worden. Het jaar 2018 stond in het teken van verkenning om in samenwerking met de verschillende onderdelen van het ministerie van Financiën tot een gedeelde data-analyse-omgeving te komen. Begin 2019 mondt deze samenwerking naar verwachting uit in een eerste oplevering. Op termijn kunnen andere departementen hierbij aanhaken zodat rijksbreed data-onderzoek mogelijk wordt.

Experimenteren met nieuwe technologieën

Binnen de financiële functie is het van belang bekend te zijn met de mogelijkheden die nieuwe technologie met zich meebrengt. In 2018 is onderzocht of het mogelijk is om de leningen van het Rijksvastgoedbedrijf in een blockchain te registreren.

De uitdaging voor het Ministerie van Financiën is om de bovengenoemde projecten in onderlinge samenhang (informatie, processen en applicaties) en samen met de betreffende ministeries tot een succes te maken. Mede daarom heeft het ministerie in 2018 gewerkt aan een conceptontwerp voor de toekomst waarin deze samenhang wordt beschreven, de zogenaamde «enterprise architectuurvisie».

3.5.2 Toekomst verslaggevingsstelsel rijksoverheid; AVRo

De rijksoverheid kent een hybride verslaggevingsstelsel. Voor departementen bestaat het uit een verplichtingen-kasstelsel in combinatie met aanvullende informatie, en bij uitvoeringsorganisaties, zoals agentschappen, rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt’s) en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) uit een baten-lastenstelsel. Ook decentrale overheden voeren een baten-lastenstelsel.

Wat is een verplichtingen-kasstelsel?

Het kas-verplichtingenstelsel is een boekhoudkundig stelsel dat primair uitgaven en ontvangsten registreert en verantwoordt. Het feitelijk uitgeven of ontvangen van geld is maatgevend voor het moment van opname in de begroting en de verantwoording.

Wat is een baten-lastenstelsel?

Een baten-lastenstelsel is een boekhoudkundig stelsel dat primair kosten en opbrengsten registreert en verantwoordt. Deze worden toegerekend aan de periode waarin de prestaties en/of producten worden geleverd. Het stelsel brengt de omvang en de samenstelling van het vermogen en het resultaat schematisch in beeld. Kenmerkende overzichten zijn de staat van baten en lasten, de balans en het kasstroomoverzicht.

De discussie over de toekomst van het verslaggevingsstelsel kent een rijke geschiedenis. Onderstaand volgen in een notendop de ontwikkelingen in de laatste jaren; de conclusies van de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid42 (AVRo) en hoe het kabinet43  daarmee aan de slag is gegaan.

Voorgeschiedenis

In 2017 heeft de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid een advies aan het kabinet uitgebracht over de voor- en nadelen van het toevoegen van baten-lasteninformatie aan de huidige manier van begroten en verantwoorden. Op 23 februari 2018 heeft de minister van Financiën in zijn brief aangegeven hoe het kabinet met het advies van de adviescommissie aan de slag gaat. Het kabinet onderschrijft de conclusie van de adviescommissie om de komende jaren het verslaggevingsstelsel verder te verbeteren en harmoniseren. Hiermee maakt het kabinet een start met de verdere verbetering en harmonisatie van het verslaggevingsstelsel en voegt het geleidelijk meer baten-lasteninformatie toe waar dit bijdraagt aan de kwaliteit van besluitvorming, begrotingsbeheersing en de publieke verantwoording.

Naar aanleiding van het rapport van de Adviescommissie en de kabinetsreactie hierop heeft de vaste commissie voor Financiën de Tweede Kamer-leden Sneller en Snels gevraagd om verslag uit te brengen over de wenselijkheid van de invoering van een baten-lastenstelsel voor de rijksbegroting. Op 20 december 2018 is het verslag44 aangeboden aan de vaste commissie voor Financiën.

In lijn met het rapport van de Adviescommissie hebben de rapporteurs Sneller en Snels geconstateerd dat het verslaggevingsstelsel geen doel op zich is maar een hulpmiddel bij de sturing op overheidsdoelstellingen zoals de beheersing van de rijksbegroting en de doelmatige besteding van middelen. De rapporteurs constateerden daarnaast dat de keuze voor een verslaggevingsstelsel geen keuze is tussen zwart of wit en dat het aandacht verdient om op een pragmatische wijze te kijken naar de meerwaarde van een baten-lastenstelsel en de kosten om dit in te voeren.

Het kabinet kan zich vinden in de aanbevelingen van de rapporteurs, zoals ook in de kabinetsreactie45 op het rapport is aangegeven. Bij de ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie stelt het kabinet een pilot in. De pilot bestaat uit twee investeringsprojecten bij elk departementen waarover nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden in de Kamer. Concreet houdt dit in dat, voor deze pilot investeringsprojecten, extracomptabel een staat van baten en lasten, balans en kasstroomoverzicht worden aangeboden op basis waarvan de besluitvorming kan plaatsvinden. De aanbeveling van de rapporteurs om een advies van de Studiegroep Begrotingsruimte te vragen over het verslaggevingsstelsel aan de begrotings- en verantwoordingskant neemt het kabinet ook over. Eventuele nadere stappen zullen worden overwogen nadat de resultaten van de eerder stappen bekend zijn.

3.5.3 Verplichtingen

In navolging van het Financiaal Jaarverslag Rijk 2017 en in navolging van de wensen van de Kamer46 bieden de departementale jaarverslagen 2018 meer inzicht in nieuwe en vervallen verplichtingen. In het departementale jaarverslag Financiën 2018 zijn de volgende verbeteringen doorgevoerd:
  • • Bij de beleidsartikelen staan in de budgettaire tabellen niet alleen het totaalbedrag aan garantieverplichtingen, maar ook het totaalbedrag aan betalingsverplichtingen.
  • • De budgettaire tabellen geven meer inzicht in individuele betalingsverplichtingen.
  • • Er wordt meer inzicht gegeven in de vervallen (garantie)verplichtingen ten opzichte van de geautoriseerde geraamde ruimte. Hiervoor is in de saldibalans het verloop tussen de stand ultimo 2017 en de stand ultimo 2018 verder uitgesplitst.

Bezien wordt of deze verbeteringen rijksbreed kunnen worden doorgevoerd. Verder onderzoekt een interdepartementale werkgroep nadere mogelijkheden omde informatie over verplichtingen te verduidelijken.

3.6 Rijksbrede financiële bedrijfsvoering

In deze paragraaf staat een samenvatting van de risico's in de financiële bedrijfsvoering. Deze zijn gebaseerd op de auditrapportages van de ADR en de departementale jaarverslagen.

3.6.1 Rijksbreed beeld financiële bedrijfsvoering

Risico's

In 2018 zijn enkele risico's in de financiële bedrijfsvoering door de Auditdienst Rijk (ADR) naar voren gebracht. Het aantal bevindingen en aandachtspunten in de financiële bedrijfsvoering is ten opzichte van 2017 licht afgenomen. Terugkerende aandachtspunten zijn:

  • – de naleving van de regels voor staatssteun;
  • – de instandhouding of vervanging van bestaande systemen en processen;
  • – inkoop en contractbeheer;
  • – interne beheersing;
  • – administratiebeheer;
  • – subsidiebeheer.

De financiële functie van het Rijk

Voor de continuïteit van het beleid is het van belang dat de bedrijfsvoering op orde is en goed functioneert. Dit geldt ook voor het financieel beheer van de departementen en de financiële functie van het Rijk in zijn algemeenheid. De ADR is in 2018 door het kerndepartement Financiën gevraagd onderzoek te doen naar deze financiële functie. Naast kwantitatieve gegevens (fte’s naar organisaties en taakgebieden) zal het onderzoeksrapport ook de inrichting en de taakinvulling van de financiële functie bij alle departementen beschrijven. Het doel is om inzicht te krijgen in de invulling van de FEZ-verantwoordelijkheden, de motivatie achter de gemaakte keuzes en de slagkracht van de financiële functie. Deze inzichten zijn bruikbaar om gesprekken over de inrichting en taakinvulling binnen en tussen departementen te faciliteren, zowel in de huidige als in toekomstige situaties. De ADR rondt dit beschrijvend onderzoek naar verwachting af in de zomer van 2019.

3.6.2 Uitvoeringsorganisaties

Agentschappen

Agentschappen zijn uitvoerende diensten van ministeries en leveren zelfstandig en tegen betaling producten en/of diensten aan andere organisaties binnen het Rijk of aan derden. Begin 2018 telde het Rijk in totaal dertig agentschappen. Er is in 2018 één agentschap opgeheven (het Agentschap SZW). Er zijn geen nieuwe agentschappen opgericht of samengevoegd. De afgelopen jaren is het aantal agentschappen bij het Rijk afgenomen door opheffingen, decentralisaties en samenvoegingen. Dit waren er meer dan veertig en eind 2018 nog maar 29. Toch bleef de cumulatieve omzet relatief stabiel.

Figuur 3.6.2.1 Agentschappen: aantal en omzet (in miljoenen euro)

In 2018 is de totale omzet van agentschappen toegenomen. De verklaring voor de groei is een toename in taken. Steeds meer van de extra taken bevatten een ICT-component.

Figuur 3.6.2.2 Bijdragen aan Shared Service Organisaties (SSO's) door agentschappen (x 100 miljoen euro)
In 2018 was er sprake van incidentele financiële tekorten bij meerdere agentschappen. De tekorten van een aantal agentschappen zijn eenmalig aangezuiverd door het kerndepartement. Hiervoor is wel de voorwaarde gesteld dat de betreffende agentschappen verbeterafspraken maakten met het Ministerie van Financiën zoals het afspreken van doorlichtingen. De Regeling agentschappen47 bepaalt dat alle agentschappen minimaal één keer per vijf jaar worden doorgelicht om een beter beeld te kunnen vormen over de sturing, het financieel beheer, de bekostiging en de doelmatigheidsontwikkeling van de agentschappen. In 2018 is er geen agentschap doorgelicht. Wel is in 2018 besloten dat in 2019 de agentschappen AT, DUO en CIBG worden doorgelicht.
Figuur 3.6.2.3 Omzet (in miljoenen euro) en aantal agentschappen per departement

Zelfstandig bestuursorganen

Zoals gedefinieerd in de Kaderwet zbo's48 is een zbo een zelfstandig bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij ministeriële regeling met openbaar gezag is bekleed en niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister. Bij agentschappen is dat laatste wel het geval.

De staatssecretaris van BZK heeft op 8 juni 2018 de tweede wetsevaluatie van de Kaderwet zbo’s aan de Tweede Kamer aangeboden. Hierin wordt geconcludeerd dat de onderzochte wettelijke voorschriften en de toepassing ervan bijdragen aan de beoogde ordening en verheldering van de bevoegdheidsverdeling tussen de minister en het zbo en de transparantie voor de burger.

In de aanbiedingsbrief van de tweede wetsevaluatie staat dat in aanvulling op de evaluatie van de Kaderwet, de ministeries van BZK en Financiën verder onderzoek doen. Zij bestuderen hierin het doelmatigheidsverslag van de accountant en de aansluiting van zbo’s met eigen rechtspersoonlijkheid op de begrotingscyclus van het Rijk. Ook onderzoeken beide ministeries samen of en waar het beheer en de verantwoordingsprocessen van zbo’s eenduidiger kunnen worden.

www.rijksfinancien.nl/verzelfstandigingen

Deze in 2018 vernieuwde website geeft interactief informatie over alle agentschappen en een groot aantal zbo’s.

3.6.3 Subsidiebeheer

Verbetering ex ante en ex post evaluaties van subsidies

In 2018 zijn de vereisten verbeterd voor ex-ante- en ex-postevaluaties voor subsidies. Aanleiding hiervoor was de kabinetsreactie49 op het Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO) naar subsidies. Er is afgesproken dat departementen iedere vijf jaar de checks and balances actualiseren van de subsidieregelingen in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementale jaarverslag. Afhankelijk van de hoogte van een subsidie wordt bepaald op welke wijze een subsidie(regeling) voor- en achteraf geëvalueerd wordt. Hiervoor zijn instrumenten ontwikkeld zoals een ambtelijke leidraad voor ex-ante-evaluaties en een gedifferentieerd regime voor ex-postevaluaties. Daarnaast organiseerde het Ministerie van Financiën in 2018 de eerste interdepartementale «subsidie bootcamp». Dit is een educatief platform waar departementen kennis uitwisselen over evaluatie-onderzoek van subsidies.

Interdepartementale verwijsindex voor misbruik en oneigenlijk gebruik

Op grond van de Regeling Vaststelling Aanwijzingen voor subsidieverstrekking50 van 2009 is ieder departement verplicht om een (intern) overzicht bij te houden van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) bij subsidieverstrekking. In 2018 zijn stappen gezet om te komen tot betere informatie-uitwisseling via een interdepartementale verwijsindex, beheerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). De informatie over misbruik en oneigenlijk gebruik wordt vanaf 1 mei 2019 tussen departementen uitgewisseld. Dit gebeurt op aanvraag en met inachtneming van relevante privacywetgeving.

Horizonbepaling subsidies

Vanuit de nieuwe Comptabiliteitswet 2016 geldt vanaf 1 januari 2020 een uitgebreidere horizonbepaling voor subsidies. Deze is niet meer alleen verplicht voor subsidies op grond van ministeriële regelingen en algemene maatregelen van bestuur, maar ook voor subsidies op grond van formele wetten. In 2018 hebben departementen die dit betreft een horizonbepaling opgenomen of toezeggingen gedaan met die strekking. Alleen van de Wet financiering politieke partijen is nog niet duidelijk of de verplichte horizonbepaling wordt opgenomen. Deze wet wordt in 2019 herzien naar aanleiding van het evaluatierapport van de Commissie-Veling.

3.7 Rijksbrede niet-financiële bedrijfsvoering

Deze paragraaf bevat een toelichting op de belangrijkste risico's en ontwikkelingen in de niet-financiële bedrijfsvoering. Een uitgebreide beschrijving is te vinden in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk.

3.7.1 Risico's en ontwikkelingen

Uit het rijksbrede beeld over de niet-financiële bedrijfsvoering en uit de signalen van de ADR zijn de volgende belangrijke risico’s onderkend:

  • – tekortkomingen in het beheer bij de inkoop en met name de naleving van aanbestedingsregels;
  • – onvolledige beheersing van de informatiebeveiliging bij de ministeries.

3.7.2 Inkoopbeheer en naleving Europese aanbestedingsregels

Sinds 2017 controleert de ADR de inkoopuitgaven van de departementen. Hierbij bekijkt de ADR de afspraken die zijn neergelegd in het afsprakenpakket voor de motivering van de keuze voor de te volgen aanbestedingsprocedure en, uiteindelijk, voor een leverancier. Het afsprakenpakket bevat een grensbedrag voor de keuze van de inkoopprocedure en de leveranciers die een offerte mogen uitbrengen. Boven dit grensbedrag moet een motivering worden gegeven. De genoemde grensbedragen zijn ontleend aan de Gids proportionaliteit, die een indicatie geeft van wat als ‘kleine opdracht’ te beschouwen is. De grensbedragen in het afsprakenpakket zijn in 2018 niet aangepast. De bedragen zijn inmiddels geïmplementeerd in de inkoopprocessen van de ministeries.

Het geheel van Europese en Nederlands aanbestedingsregels is complex en laat soms ruimte voor interpretatieverschillen. Een voorbeeld hiervan is de toepassing van het instrument dynamisch aankoopsysteem (DAS). Het Ministerie van BZK heeft als stelselverantwoordelijke voor de rijksbrede bedrijfsvoering eind mei 2018 een beleidskader opgesteld over de toepassing van het DAS bij de inhuur van personeel.

3.7.3 Beheersing grote ICT-projecten

Het Bureau ICT-Toetsing (BIT) voert onafhankelijke toetsen uit op ICT-projecten met een ICT-component van meer dan vijf miljoen euro. Zowel de in 2018 afgeronde adviezen als de lopende adviesaanvragen zijn in te zien op bureauicttoetsing.nl. De Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2018 gaat verder in op de ICT-ontwikkelingen, de grote ICT-projecten in 2018 en de ICT-kosten van het Rijk.

3.7.4 Informatiebeveiliging

Elk departement (in de persoon van de secretaris-generaal) heeft over 2018 een ‘in-controlverklaring’ (ICV) afgegeven. Daarin staat dat het departement in control is volgens het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR 2007). Ook geeft het departement hiermee aan dat er voldoende zekerheid is dat de bedrijfsvoering voldoet aan het VIR en de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR 2012/BIR2017). Dit onder voorbehoud van de genoemde risico’s en dat – waar nodig – aanvullende maatregelen zijn getroffen. De Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2018 gaat verder in op de analyse van de inhoud van de ICV’s.

De Algemene Rekenkamer constateerde over het jaar 2017 negen onvolkomenheden in de informatiebeveiliging bij de departementen. Dit noodzaakt de rijksdienst om in gezamenlijkheid hierop te gaan sturen. De minister van BZK heeft daarom in haar Kamerbrief van 11 oktober 2018 enkele concrete initiatieven benoemd. Daarnaast heeft het kabinet het Coördinatiebesluit organisatie en bedrijfsvoering rijksdienst 2011 herzien. Hiermee geeft het invulling aan de voornemens uit de begeleidende Kamerbrief (zie paragraaf 3.1.2). In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2018 wordt verder ingegaan op de informatiebeveiliging bij het Rijk.

3.7.5 Meerjarige personeelsplannen

De arbeidsmarkt verandert momenteel in een hoog tempo. Daarom is het essentieel dat het Rijk alert is op zijn positie als werkgever. Belangrijk hiervoor is een strategische agenda voor het personeel als belangrijkste kapitaal van het Rijk. Deze agenda draagt eraan bij dat alle organisaties die deel uitmaken van het Rijk, kunnen inspelen op de diverse uitdagingen. In 2018 is onder ander een nieuwe cao afgesloten en is het strategische personeelsbeleid geactualiseerd. Dit beleid loopt nu tot aan 2025. Het is gebaseerd op zeven focuspunten die gezamenlijk de randvoorwaarden vormen van een hoogstaand en modern personeelsbeleid. Een van de maatregelen uit het geactualiseerde strategische personeelsbeleid is het besluit om in 2019 de meerjarige personeelsplannen te actualiseren. Hierin wordt specifieke aandacht geschonken aan de invloed van technologische ontwikkelingen op het werk en de vraag hoe hierop adequaat kan worden ingespeeld.

Eind 2018 is de Arbeidsmarktanalyse Rijk 2018-2025 opgeleverd. Dit onderzoek staat ten dienste van het proces van meerjarige personeelsplanning (MPP). Het geeft inzicht in de trends en ontwikkelingen in vraag en aanbod op de interne arbeidsmarkt van het Rijk over drie perioden en op drie niveaus. Er wordt teruggekeken over de jaren 2013-2017, vooruitgekeken naar 2021 en is een verkenning uitgevoerd richting 2025. Daarbij worden op het hoogste aggregatieniveau (het macroniveau) de ontwikkelingen van het Rijk in zijn geheel weergegeven. Het mesoniveau bevat drie casestudies naar de Belastingdienst, de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en Rijkswaterstaat. Binnen elk van deze organisaties zijn - op wat het microniveau wordt genoemd - drie functies geanalyseerd op taken en competenties. In het onderzoek wordt in het bijzonder aandacht besteed aan de effecten van technologische ontwikkelingen op taken en functies binnen de specifieke context van de arbeidsmarkt van het Rijk. Vanuit het onderzoek zijn vier uitdagingen voor het (arbeidsmarkt)beleid geformuleerd:

  • 1. Duurzame inzetbaarheid benaderen op basis van taken en competenties;
  • 2. Technologie benaderen als integraal onderdeel van arbeidsmarktbeleid;
  • 3. Kansen die samenwerking met technologie biedt verantwoord verzilveren;
  • 4. Optimalisering samenwerking tussen de verschillende organisatielagen.