Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
Rijksbegroting Overzicht Voorbereiding Uitvoering Verantwoording
2017
  • Begrotingsstaat
  • Najaarsnota
  • 2e suppletore
  • Financieel jaarverslag
  • Verantwoordingsbrief
  • Jaarverslag
  • Slotwet
  • Download PDF

7. Taakopdrachten IBO’s 2016/2017

1. Arbeidsongeschiktheid

Inleiding

Met de invoering van de WIA (Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen) eind 2005 is de laatste grote wijziging doorgevoerd in het stelsel van arbeidsongeschiktheid en ziekte. Toen werd onder andere het minimale percentage van arbeidsongeschiktheid verhoogd van 15 naar 35 procent. In de WIA ligt de focus op werken en de WIA bevat daarom prikkels voor zowel werkgevers als werknemers gericht op arbeidsparticipatie. Ten opzichte van de WAO wordt in de WIA een ander arbeidsongeschiktheidscriterium gehanteerd. Voor volledig duurzaam arbeidsongeschikte werknemers is de IVA ingevoerd, voor degenen met verdienmogelijkheden is er de WGA. Geregeld is dat werken lonender is geworden dan voorheen en dat werkgevers meer financieel verantwoordelijk zijn dan voorheen.

Deze maatregel samen met o.a. twee jaar loondoorbetaling bij ziekte, de Wet verbetering poortwachter en de Modernisering van de Ziektewet, hebben geleid tot een beperking van het ziekteverzuim en de instroom in de WIA. Ter illustratie. Dit heeft geleid tot een daling van het aantal arbeidsongeschikten van 802 duizend personen in 2002 naar ongeveer 550 duizend personen in 2014. De jaarlijkse instroom is gedaald van rond 100.000 in 2000 tot onder 40.000 in recente jaren. De verwachting is dat als gevolg hiervan het aantal arbeidsongeschikten nog verder zal dalen, tot circa 525 duizend personen in 2040.

Deze maatregelen hebben bijgedragen aan het succes van de WIA. Toch blijkt dat er internationaal gezien er relatief veel mensen in een arbeidsongeschiktheidsregeling zitten en leidt de huidige systematiek ertoe dat mensen met arbeidspotentieel in sommige gevallen vastzitten in de regeling en (langdurig) van de arbeidsmarkt blijven. Zowel arbeidsongeschiktheidspercentage en dagloon, als de berekeningswijze van de (vervolg)uitkering kunnen hieraan bijdragen.

De afgelopen jaren is er veel onderzoek gedaan naar arbeidsongeschiktheid.18 Uit deze onderzoeken blijkt dat er onbenut arbeidspotentieel in de regelingen blijft zitten. Zo blijkt uit het Verdiepingsonderzoek WGA 80–100 dat 29% binnen de groep WGA 80–100 zelf aangeeft te kunnen werken als rekening gehouden wordt met de gezondheidssituatie. Van deze groep voldoet 87% aan de norm arbeidsvermogen zoals gebruikt in de participatiewet. Niet alleen de gezondheidssituatie belet WGA-gerechtigden om weer te gaan werken, vaak is er ook sprake van laag opleidingsniveau waardoor zij voor minder functies in aanmerking komen. Zo heeft 65% van de groep WGA 80–100 geen startkwalificatie. Daarnaast is het waarschijnlijk dat ook in de IVA onbenut arbeidspotentieel zit, ook deze groep maakt onderdeel uit van het IBO.

Hier is dus ruimte voor verbetering van de geschiktheid voor werk. Dit is ook zichtbaar in onderstaande tabel uit de monitor arbeidsparticipatie 2015 van het UWV. De arbeidsparticipatie van de totale Nederlandse bevolking is gedaald tussen 2008 en 2014. Deze daling geldt voor alle groepen maar de mate waarin verschilt. In vergelijking tot de Nederlandse bevolking (15–65 jaar) is het aandeel van personen met een grote(-re) afstand tot de arbeidsmarkt dat werkt sterker gedaald. Kennelijk worden personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt harder getroffen door de economische recessie dan personen met betere kansen op de arbeidsmarkt. Opvallend is dat de arbeidsparticipatie van de groep uitkeringsgerechtigden met een WGA 35–80 uitkering hoger is dan de arbeidsparticipatie van de (ex)werknemers die in de klasse 35-min (en die dus geen WGA-uitkering ontvangen). Terwijl verwacht zou kunnen worden dat de (ex-) werknemers in de klasse 35-min een betere gezondheid en betere re-integratiemogelijkheden hebben.

Tabel 7.1 Aandeel werkenden voor geselecteerde groepen (2008–2014)

Groep

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Totale Nederlandse bevolking 15–65 jaar

67,5%

67,1%

66,4%

66,6%

66,5%

65,4%

65,0%

               

WGA

             

WGA volledig

19,0%

16,7%

14,7%

13,3%

10,9%

9,4%

8,4%

WGA gedeeltelijk

55,6%

53,9%

51,3%

50,3%

46,7%

43,6%

42,5%

WIA 35-min

49,3%

47,3%

46,1%

46,1%

44,7%

41,6%

40,8%

Vanuit het idee van de participatiesamenleving en met het oog op de toekomst is het gewenst dat iedereen meedoet op de arbeidsmarkt. De vergrijzing zorgt immers voor een forse toename van de collectieve uitgaven aan zorg en AOW, die opgebracht moet worden door een afnemend aantal werkenden. Het is dan ook van belang dat zoveel mogelijk mensen via betaald werk hun steentje bijdragen. Ook van mensen met een arbeidsbeperking mag worden verwacht dat zij zoveel als mogelijk werken en van werkgevers dat zij hen de mogelijkheid daartoe bieden.

Opdracht aan de werkgroep

Het IBO brengt in kaart welke mogelijkheden er zijn om de arbeidsparticipatie van arbeidsongeschikten met een werknemersverzekering te vergroten.

Deelvragen die beantwoord dienen te worden zijn:

  • –  Wat zijn effectieve maatregelen geweest om de instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen te verminderen? Hoe effectief waren deze maatregelen en wat is het effect van deze maatregelen op de samenstelling van de WIA? Welke aanvullende mogelijkheden zijn er om het beroep op de ziekte en arbeidsongeschiktheidsregelingen te verminderen?
  • –  Uit onderzoek blijkt dat als mensen eenmaal in de uitkering zijn beland, het lastig is uit de regelingen te komen. Wat is de effectiviteit van de huidige maatregelen om de uitstroom te bevorderen en welke mogelijkheden zouden de uitstroom kunnen vergroten?
  • –  De systematiek van de WIA leidt er toe dat er onbenut arbeidspotentieel zit in de regelingen. Welke mogelijkheden aan werknemerskant zijn er om dit arbeidspotentieel te benutten en zo het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregeling te verminderen?
  • –  Naast mogelijkheden die direct ingrijpen in de (hoogte van of toegang tot) ziekte en arbeidsongeschiktheidsregelingen zijn er wellicht ook maatregelen denkbaar buiten het domein van de werknemersverzekering die kunnen leiden tot een lager beroep op de uitkering. Daar liggen wellicht kansen. Arbeidsongeschiktheid en ziekte heeft namelijk in de praktijk niet alleen te maken met de medische toestand van de werknemer, maar ook met hun positie op de arbeidsmarkt. Onderzocht wordt welke aanvullende mogelijkheden er zijn.
  • –  Bij al deze vragen wordt ook een internationale vergelijking toegevoegd om te onderzoeken wat we kunnen leren van de arbeidsongeschiktheidssystematiek en van de re-integratieprikkels uit de systemen in andere landen.

Te ontwikkelen beleidsvarianten

Het onderzoek rapporteert over beleidsvarianten om de arbeidsparticipatie van arbeidsongeschikten in de WIA te verhogen. Het onderzoek geeft bij elke variant aan wat de implicaties zijn voor de werkgelegenheid, participatieprikkels, risicoselectie, inkomenseffecten, kosteneffectiviteit en uitvoeringskosten. Ook worden in elke variant de effecten op de werkgevers- en werknemersprikkels in kaart gebracht. Alle implicaties worden zoveel mogelijk gekwantificeerd. De varianten zijn ten minste EMU-saldo neutraal.

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

Leden van de werkgroep (departementen en externe deskundigen): SZW, AZ, FIN, EZ, BZK, SCP en CPB. De werkgroep kan aanvullende externe deskundigen bij het onderzoek betrekken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit Financiën en SZW.

Overig

De werkgroep start direct na besluitvorming in de MR en dient haar eindrapport uiterlijk 1 april 2017 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

2. Onderwijsachterstandenbeleid

Onderwerp

Gedurende hun onderwijsloopbaan zien we dat bepaalde groepen kinderen en jongeren door een ongunstige economische, sociale of culturele omgeving slechter presteren dan ze bij gunstiger situatie zouden kunnen. Die ongunstige omgevingssituatie wordt m.n. veroorzaakt door een laag opleidingsniveau of laag inkomen van de ouders, het land van herkomst, verblijfsduur of de wijk of regio waarin het kind of de jongere opgroeit.

Vanaf de jaren ’70 van de vorige eeuw kennen we in Nederland onderwijsbeleid dat erop is gericht deze ongelijkheid in onderwijskansen te compenseren, en zo achterstanden (ten opzichte van de potentie) te voorkomen. De afgelopen decennia is dit «onderwijsachterstandenbeleid» (OAB) enkele malen herzien, en ook nu speelt de vraag op of de huidige set aan regelingen optimaal is ingericht om met de huidige middelen gelijke onderwijskansen te creëren en zo het maximale uit jongeren uit een achterstandspositie te halen.

In dit IBO ligt de focus op jongeren uit een achterstandspositie tussen 2 en 18 jaar, waarbij het risico aanwezig is dat ze hun talent niet benutten (onderpresteren) of zelfs onvoldoende beslagen ten ijs de arbeidsmarkt op komen. Hierbij richt het IBO zich op onderwijsbeleid dat (risico’s op) omgevingsafhankelijke onderwijsachterstanden gericht ondervangt of bestrijdt. Specifiek wordt hierbij gekeken naar samenhang en (kwetsbare) overgangen gedurende de onderwijsloopbaan en tussen de verschillende beleidsinstrumenten.

Dit IBO analyseert de doeltreffendheid en doelmatigheid van het huidige beleid ter bevordering van gelijke onderwijsloopbaankansen voor kinderen en jongeren in het onderwijs. De institutionele grondslag van het onderzoek is het geheel aan wet- en regelgeving en bekostiging, impliciete en expliciete prikkels, en cultuur en gewoonten. De budgettaire grondslag van het onderzoek is weergegeven in onderstaande tabel.

Tabel 7.2 Overzicht thema’s en budgettaire grondslag (2015)

Regeling

Uitgaven

VVE (in kinderopvang, peuterspeelzalen, PO)1

Circa 260 mln

Gewichtenregeling (PO) en Impulsregeling (PO)

Circa 300 mln

Leerplusarrangement (VO)

46,7 mln

Noot 1: hierbij kan breder worden gekeken naar de rijksmiddelen aan gemeenten voor voorschoolse voorzieningen dan alleen de middelen via de OCW begroting.

Bron: begroting OCW 2016, OCW overzicht.

De budgettaire grondslag beperkt zich tot de regelingen die in tabel 1 staan vermeld. Voor een deel geven scholen hun onderwijsachterstandenbeleid vorm mbv bekostiging vanuit de lumpsumsystematiek; de (Rijks-)onderwijsachterstandsmiddelen kennen een drempelbekostiging. Hierbij geldt dat dit aspect in de analyse van het IBO waar relevant zal worden meegenomen. Daarnaast richt dit IBO zich, los van de budgettaire grondslag, ook op stelselkenmerken die relevant zijn voor de bevordering of belemmering van gelijke kansen in het onderwijs. Te denken valt bijvoorbeeld aan regelgeving rondom centrale eindtoets, overgang PO /VO, early tracking, inspectietoezicht en arbeidsvoorwaardenbeleid (achterstands-)scholen. Hierbij zal specifieke aandacht zijn voor overgangen in het onderwijs, ook aansluitend naar vervolgonderwijs.

Opdracht aan de werkgroep

Opdracht aan de werkgroep is te onderzoeken hoe de effectiviteit van het beleid ten behoeve van kinderen en jongeren uit achterstandsposities vergroot kan worden, en wat de implicaties daarvan zijn voor de kansengelijkheid in het onderwijs, optimale toeleiding naar de arbeidsmarkt, en voor overheidsbudget. De werkgroep wordt daarbij ook gevraagd in te gaan op hoe kosten en baten het beste kunnen worden neergelegd bij verschillende actoren en waar onnodige overlap in beleid kan worden voorkomen of synergievoordelen te behalen zijn. Met de huidige set aan regelingen slaan kosten en baten soms bij verschillende instanties op verschillende momenten neer. Kosten kunnen bijvoorbeeld liggen bij gemeenten (VVE), waar de baten ervan neerslaan bij scholen. Concrete vragen aan de werkgroep zijn daarbij:

  • –  Hoe ziet het stelsel van maatregelen gericht op gelijke kansen voor jongeren uit achterstandsposities als gevolg van omgevingsfactoren eruit? Wat is bekend over de effectiviteit van de betreffende maatregelen? In hoeverre wordt de doelgroep volledig en tijdig bereikt (vals positieven en vals negatieven)?
  • –  Waar worden de (extra) onderwijsachterstandsmiddelen vooral aan uitgegeven? In hoeverre verschilt dit per onderwijssector en tussen scholen? Hoe verhoudt dit zich tot wat (internationaal) bekend is over effectieve interventies?
  • –  Welk beleid, dat betrekking heeft op kinderen en jongeren heeft een versterkend / verzwakkend effect op de doelen van het onderwijsachterstandenbeleid? Daar waar relevant zal de werkgroep dit beleid (inclusief de leeftijdsgroep 18–23 jaar waar dit deels op betrekking heeft) in de analyse meenemen.
  • –  Welke stelselkenmerken in het Nederlandse onderwijsstelsel hebben (naar verwachting) impact op de kansengelijkheid / mate van onderwijsachterstanden in Nederland?
  • –  In hoeverre sluiten de overgangen tussen de verschillende onderwijsonderdelen (VVE/PO/VO/MBO/HO) goed op elkaar aan voor wat betreft onderwijsachterstandenbeleid?
  • –  In hoeverre draagt het OAB bij aan het verbeteren van de kansen van deze jongeren bij het betreden van de arbeidsmarkt?
  • –  Wat kunnen beleidsmakers, onderwijsinstellingen en andere betrokken actoren (beter) doen om te voorkomen dat jongeren onderpresteren, om gelijke kansen te bevorderen en preventief risico’s te beperken?

De centrale onderzoeksvraagstelling is daarmee in hoeverre de huidige inzet van middelen en stelselkenmerken ten behoeve van het creëren van gelijkere kansen voor jongeren uit achterstandsposities en het voorkomen of bestrijden van hun onderwijsachterstanden optimaal is, op welke manieren de effectiviteit van het beleid bij gelijke middelen kan worden verbeterd en hoe aldus de publieke middelen doeltreffender en doelmatiger besteed kunnen worden.

Beleidsbeschrijving en analyse

Het onderzoek start met een beschrijving van het huidige stelsel van regelingen, gericht op betere onderwijskansen voor kinderen en jongeren met een achterstandspositie als gevolg van omgevingsfactoren. Er wordt een overzicht gemaakt van de wetenschappelijke literatuur over welke maatregelen omgevingsgerelateerde onderwijsachterstanden kunnen verminderen. Het onderzoek brengt vervolgens in kaart op welke manieren in Nederland de kansengelijkheid in het onderwijs vergroot kan worden, de effectiviteit van het geheel aan beleid bevorderd kan worden, hoe verschillende regelingen hierbij op elkaar inwerken, bij welke actoren de regelingen en verantwoordelijkheden het best belegd kunnen worden en wat de kosten en baten daarvan zijn.

Te ontwikkelen beleidsvarianten

Het onderzoek rapporteert hierover middels beleidsvarianten. Het onderzoek geeft bij elke variant aan wat de implicaties zijn voor het budgettaire beslag, voor de mate waarin de onderwijskansengelijkheid vergroot wordt, en voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het beleidsinstrumentarium. De implicaties worden zoveel mogelijk gekwantificeerd. Tenminste één variant bevat een besparing van 20%, die geherinvesteerd kan worden ten behoeve van het versterken van de kansengelijkheid in het onderwijs in Nederland.

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

Leden van de werkgroep (departementen en externe deskundigen): OCW, SZW, EZ, BZK, AZ, FIN, CPB en SCP. De werkgroep kan aanvullend externe deskundigen bij het onderzoek betrekken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretaris vanuit FIN en een secretaris vanuit OCW.

Overig

De werkgroep start in september 2016 en dient haar eindrapport uiterlijk 1 april 2017 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

3. Innovatie in de zorg

Aanleiding

Innovatie is belangrijk voor het maken van de gewenste kwaliteitsslag en voor de betaalbaarheid van de zorg en ondersteuning, ook op de langere termijn. We zien steeds meer veelbelovende initiatieven voor procesinnovatie en medisch-technologische innovatie. Toch komen veelbelovende innovaties niet altijd goed van de grond of blijven deze nog steken in pilots, proeftuinen en lokale initiatieven.

Om van een eerste idee daadwerkelijk tot een nieuw product, een nieuwe aanpak of kostenbesparing te komen, is een investering nodig in tijd, mensen of middelen. Deze investeringen komen in veel sectoren op een concurrerende markt vanzelf tot stand. Daar geldt het principe: wie niet innoveert, zal niet overleven. We zien echter dat de zorgsector hier achter blijft en dat er nog sprake is van ondoelmatigheid.

Transities lijken in de zorgsector anders te verlopen dan in andere sectoren. De verhoudingen tussen de actoren in de zorgsector spelen hierbij ook een rol. De zorgaanbieders hebben een sterke positie en patiënten en cliënten zitten vaak in een afhankelijkheidsrelatie. De zorgverzekeraars en gemeenten onderhandelen namens hun verzekerden/burgers met de zorgaanbieders over de in te kopen zorg en ondersteuning. Idealiter wordt bij deze onderhandelingen zowel ingezet op kwaliteit als prijs.

Het is dan ook niet de vraag óf innovaties tot stand komen, maar de kunst is hoe die innovaties ten goede kunnen komen aan de zelfredzaamheid van de patiënten en de doelmatigheid en betaalbaarheid van de zorg. Wat opvalt is dat sommige zorgaanbieders koploper zijn bij innovaties en anderen liever blijven doen wat ze altijd al doen. Daarnaast blijkt dat innovaties de ene keer sneller navolging krijgen dan wenselijk is vanuit doelmatigheid, en dat soms een innovatie met veel potentieel niet verder komt dan de experimentele fase. Dit geldt zowel voor procesinnovaties als technologische innovaties. Bekende knelpunten bij procesinnovaties zijn verkeerde prikkels bij zorgaanbieders en het bestaan van schotten tussen de verschillende domeinen in de zorg. Deze schotten kunnen leiden tot ondoelmatigheid en verhinderen soms de gewenste samenwerking over de schotten heen. Technologische innovatie kan wenselijk zijn voor verbetering van de kwaliteit en doelmatigheid, maar heeft tegelijkertijd het risico dat het ongericht wordt ingezet wat weer ten koste gaat van de doelmatigheid. Tot slot gaat het bij innovatie niet alleen om het introduceren van gewenste vernieuwing, maar ook om het aanpakken van bestaande ondoelmatigheid.

In het IBO Universitair Medische Centra (2012) is onder meer aanbevolen om te komen tot meer transparantie door duidelijkere allocatie en verantwoording van de verschillende financieringsstromen. In het rapport «Kansrijk Innovatiebeleid» (uit 2016) zijn door het CPB de mogelijkheden van de overheid onderzocht om met innovatiebeleid de spanning tussen kennisdeling en inkomen proberen te verminderen en zo de welvaart te vergroten. Uit de kamerbrief over visie op geneesmiddelen blijkt dat er voornemens zijn om ruimte te scheppen voor nieuwe ideeën en modellen om geneesmiddelen te ontwikkelen en op de markt te brengen. In dit IBO ligt de focus op procesinnovatie maar ook op doelmatige technologische innovatie in de curatieve zorg en langdurige zorg.

Onderzoeksvragen voor een IBO Innovatie in de zorg

Het doel van dit IBO is om inzicht te krijgen in de effectiviteit van een mix aan overheidsinterventies bij innovatie ter bevordering van de kwaliteit van zorg en/of beheersing van de zorguitgaven. In dit onderzoek wordt specifiek gekeken naar de belemmeringen in het opschalen van innovaties door de zorgaanbieders, de rol van de overheid en zorgverzekeraars hierin en het kunnen voldoen aan de ondersteunings- en zorgbehoeftes vanuit burger-, cliënt- en patiëntperspectief. De volgende kernvragen worden hiervoor gesteld:

  • 1.  Op welke wijze kan innovatie in de zorg bijdragen aan betere kwaliteit en doelmatigheid? Kijk hierbij expliciet naar de kennis en ervaringen uit de praktijk, ook buiten de zorg en in het buitenland.
  • 2.  Welke factoren maken dat innovatie in de zorg van de grond komt en navolging krijgt en welke factoren belemmeren en beteugelen zorgvernieuwing?
  • 3.  Wat zijn de rollen van de verschillende actoren ten aanzien van innovatie in relatie tot kwaliteit en doelmatigheid? En wat kan VWS als systeemverantwoordelijke doen om de verschillende actoren hun rol beter te laten invullen?

Hierbij wordt in ieder geval ingegaan op de beloningsstructuur/verdienmodellen, infrastructuur zorglandschap en kennisdeling/samenwerking van zorgaanbieders.

Reikwijdte onderzoek en onderzoeksaanpak

In dit IBO ligt de nadruk op verbetering van de kwaliteit van de zorg voor de patiënt, en de betaalbaarheid en doelmatigheid van de zorg. De werkgroep geeft antwoord op bovenstaande vragen aan de hand van literatuuronderzoek, praktijkvoorbeelden in binnen- en buitenland, en interviews met experts. Indien nodig dan kan de werkgroep besluiten tot aanvullend onderzoek. De werkgroep komt met beleidsvarianten die ingaan op hoe kwaliteit en doelmatigheid van de zorg verder vergroot kan worden door procesinnovaties en technologische innovaties, en hoe de overheid belemmeringen voor innovatie kan beperken of uit de weg kan ruimen. Hierbij is aandacht voor gepast gebruik en betaalbaarheid van zorg en de daarbij behorende rollen en verantwoordelijkheden van alle betrokkenen. In beginsel mogen de te ontwikkelen beleidsvarianten per saldo niet leiden tot additionele uitgaven.

Samenstelling werkgroep

Leden van de werkgroep zijn: FIN, VWS, AZ, EZ, OCW, BZK en CPB. Verder zullen eventueel externe deskundigen worden uitgenodigd deel te nemen aan de werkgroep. Het ZiNL, TNO en ZonMw en andere organisaties met een brede expertise op het terrein van innovatie binnen en buiten de zorg, zullen bij de uitwerking van de onderzoeksvragen worden betrokken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door een secretariaat van Financiën en VWS. De werkgroep start in september 2016 en rondt haar eindrapport uiterlijk 1 april 2017 af. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

4. Gereedstelling

Kern/doel van het onderzoek

Kern/doel van het onderzoek: zicht krijgen op de uitgaven van operationele gereedheid en de mogelijkheden/draaiknoppen om die operationele gereedheid in termen van doelmatigheid en effectiviteit te verbeteren. Tevens het onderzoeken hoe de koppeling tussen de gereedstelling en de inzetbaarheidsdoelstellingen kan worden geoptimaliseerd.

Nadere toelichting

Inleiding

Het belangrijkste product dat de krijgsmacht levert is operationele gereedheid (OG). Dat wil zeggen: geoefende eenheden met gerede wapensystemen die (inter)nationaal kunnen worden ingezet. In de begroting van Defensie staan op verzoek van de Tweede Kamer sinds 2015 de gereedstellingstabellen waarin de gereedheid van alle wapensystemen wordt gescoord ten opzichte van de hiervoor vastgelegde normen. De komende jaren maakt Defensie ook de ontwikkeling van de operationele gereedheid inzichtelijk.

Operationele gereedheid vormt feitelijk het fundament van de krijgsmacht. Het huidige kabinet heeft na eerdere bezuinigingen, de Defensiebegroting verhoogd, waarvan een groot deel specifiek is toegekend voor basisgereedheid. Zoals bekend zijn er nog beperkingen op het terrein van de operationele gereedheid. Met een IBO kan inzichtelijk worden gemaakt wat de operationele gereedheid precies inhoudt en hoe de uitgavenopbouw eruit ziet. Op basis daarvan kan worden bezien aan welke knoppen kan worden gedraaid om de effectiviteit en de doelmatigheid van de operationele gereedstelling te verbeteren. Ten opzichte van het IBO Wapensystemen (2015) wordt in dit IBO breder gekeken naar effectiviteit en doelmatigheid van het gereedstellingsproces van de operationele kant van de krijgsmacht.

Uitwerking

De aansturing van de Defensieorganisatie gebeurt trapsgewijs. Het uitgangspunt is het ambitieniveau van Defensie dat – als afgeleide van de Internationale Veligheidstrategie – is vastgelegd in de Defensiebegroting als de inzetbaarheidsdoelstellingen. Om die inzetbaarheidsdoelstellingen te halen is per operationeel commando in de begroting aangegeven hoeveel eenheden van dat defensieonderdeel er in enig jaar operationeel gereed (OG) moeten te zijn. Binnen Defensie zijn de normen bepaald waar een eenheid aan moet voldoen om daadwerkelijk operationeel gereed te zijn (bijv. van de vier fregatten moeten er jaarlijks twee operationeel gereed zijn). Het behalen van die norm per eenheid is afhankelijk van de mate waarin het materieel van de eenheid gereed (MG) is, de mate waarin het personeel van de eenheid gereed (PG) is en in hoeverre het materieel en personeel samen op het juiste niveau hebben kunnen oefenen (GO).

Het proces dat Defensie doorloopt om tot gereedheid te komen – gereedstelling – wordt hieronder zeer vereenvoudigd schematisch weergegeven (1). Hierbij wordt opgemerkt dat personele gereedheid en materiële gereedheid randvoorwaardelijk zijn voor de geoefendheid.

Deze wijze van aansturen gaat uit van een bestaande omvang aan capaciteiten en een gegeven hoeveelheid aan voortzettingsvermogen. Het voorzettingsvermogen bestaat uit de mate waarin een veelvoud van gelijksoortige capaciteiten binnen de organisatie aanwezig is om bepaalde operationele inzet te continueren.

Zoals gezegd vloeit de gereedstellingsopdracht voor de krijgsmachtonderdelen voort uit de vier inzetbaarheidsdoelstellingen. Echter, de mate van gereedheid nodig voor de verschillende doelstellingen is niet gelijk. De gereedheidsnormen voor deelneming aan crisisbeheersingsoperaties wijkt bijvoorbeeld af van de normen die horen bij de verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied. Een voorbeeld: een fregat zonder sonar is officieel niet operationeel gereed, maar kan wel tegen piraten vechten. Retasking en inzet in een interstatelijk conflict is echter maar beperkt mogelijk.

Daarnaast zorgt herhaaldelijke inzet voor afname van volledige operationele gereedheid. Een voorbeeld: de inzet van F-16 jachtvliegtuigen boven Irak vermindert de geoefendheid van de F-16 vliegers in het hoogste geweldsspectrum. Ervaren vliegers raken «ondergeoefend» door continue eenzijdige inzet. Hoe kan hier in het gereedstellingsproces rekening mee worden gehouden?

Opdracht aan de werkgroep

Het IBO brengt in kaart hoe de uitgavenopbouw van gereedstelling eruit ziet en wat de draaiknoppen zijn om dit proces zo effectief en doelmatig mogelijk te organiseren, en hoe de gereedstelling het beste kan aansluiten op de inzetbaarheidsdoelstellingen. Het onderzoek rapporteert over beleidsvarianten bij gelijkblijvend budget (ca. 7,9 mld.).

De werkgroep behandelt de volgende punten/vragen.

  • –  Bepaal de reikwijdte en definiëring van het begrip operationele gereedheid aan de hand van drie concrete cases.
  • – 

    Hoe is de uitgavenopbouw om aan de huidige inzetbaarheidsdoelstellingen te voldoen en welke normen onder de gereedstelling horen hierbij?

    Bezie de mogelijkheden om tot meer doeltreffendheid en doelmatigheid te komen voor de huidige gereedstelling of hoe een betere balans kan worden aangebracht tussen doelstellingen en middelen. Kijk hierbij ook naar factoren als internationale samenwerking, een andere onderhoudsplanning, duur van de inzet, de wijze van beheer van middelen, manschappen en uitzendbescherming en het professional judgement van de commandant.

  • –  Beschrijf de ontwikkeling in de realisatie van de operationele gereedheid over de afgelopen vijf jaar (voor de belangrijkste eenheden).
  • –  Maak inzichtelijk welke mechanismen operationele gereedstelling beïnvloeden en welke draaiknoppen (kunnen) worden gehanteerd (in termen van doelmatigheid en effectiviteit). De werkgroep kijkt hierbij actief naar buitenlandse krijgsmachten en beziet hoe zij sturen op het bereiken van operationele gereedheid en hoe zij dit binnen de financiële kaders inpassen.
  • –  Bezie de relatie tussen de huidige inzetbaarheidsdoelstellingen en de operationele gereedheid. Hierbij zijn de inzetbaarheidsdoelstellingen zoals geformuleerd in de nota In het Belang van Nederland het uitgangspunt.
  • –  Analyseer meerdere cases waarin er een verschil is gebleken tussen de geleverde gereedheid en de behoefte die tijdens een missie is gebleken: welke aanbevelingen zijn er om dit verschil voorafgaand aan een missie zo klein mogelijk te maken? Vraagt dit een andere aanpak om tot gereedstelling te komen? Hoe is dit adaptiever te maken?
  • –  Bezie de mogelijkheden voor verhoging van de toekomstige gereedstelling binnen gelijkblijvend budget.

Organisatie van het onderzoek

Leden van de werkgroep (departementen en externe deskundigen): Defensie, Financiën, BuZa, AZ. De werkgroep kan aanvullende externe deskundigen bij het onderzoek betrekken (bijvoorbeeld McKinsey, RAND Europe, Clingendael, HCSS en een onderzoeksbureau gericht op bedrijfseconomische analyse). De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit Financiën en Defensie.

De werkgroep start uiterlijk september 2016 en dient haar eindrapport uiterlijk 1 april 2017 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

5. Subsidies

De overheid heeft een breed instrumentarium tot haar beschikking om beleidsdoelen te realiseren19 bijvoorbeeld subsidieverstrekking, garantstelling, verstrekken van leningen, oprichten van fondsen, opdrachtverstrekking, belastinguitgaven, bijdrage(n) aan, of verboden op. Daarbij is het de vraag of en hoe binnen het Rijk wordt afgewogen of welk instrument het meest geschikte is (al dan niet in samenhang met andere instrumenten).
Het verstrekken van subsidies is een belangrijk en veelgebruikt instrument om beleidsdoelen van de overheid te verwezenlijken, met aanzienlijke budgettaire consequenties.20 Zo verstrekt de rijksoverheid ca. € 6 miljard (in 2013) aan subsidies en in gedeeld beheer met de Europese Commissie nog eens ca. € 1,5 miljard (2014) per jaar.

Over de afwegingen om op rijksniveau het subsidie-instrument in te zetten (al dan niet als onderdeel van een mix aan beleidsinstrumenten) en de samenhang met (de beleidsdoelen van) de subsidies van andere overheidslagen bestaat in Nederland weinig onderzoek (AR 2010, Rfv 2014,). Er is geen overkoepelend beeld in hoeverre het subsidie-instrumentarium van het Rijk bijdraagt aan het gecombineerde effect van de subsidieregelingen van verschillende overheden.

De redenen om subsidies in te zetten kunnen divers zijn: dit gebeurt bijvoorbeeld als de markt niet goed werkt (sociale woningbouw), risico’s te hoog zijn (bedrijfssubsidies), externe effecten of financiële baten worden ondergewaardeerd (klimaatverandering of cultuur) of om het publieke belang te dienen (voorlichting door patiëntenverenigingen) (Eijgelshoven, Nentjes en Van Velthoven 2010). De reden voor verstrekking en de tegenprestaties voor subsidies verschillen. De aard van subsidies loopt uiteen van incidentele subsidies voor evenementen en waarderingssubsidies voor maatschappelijke initiatieven, tot permanente prestatiesubsidies voor essentieel geachte activiteiten (Rfv 2014).

Aan de inzet van subsidies kunnen ook nadelen kleven. Wanneer er in werkelijkheid geen sprake is van marktfalen zou verdringing van particuliere investeringen kunnen ontstaan. Subsidies kunnen leiden tot oneerlijke concurrentie of zelfs staatssteun. Door subsidieafhankelijkheid kan innovatie en publieksbereik worden geremd. Subsidies kunnen ook perverse effecten hebben, als ze zowel tot economische als volksgezondheids- en milieuschade leiden (Myers en Kent 2001, Tillotson 2004). En tenslotte zijn er altijd opportunity costs, het geld dat aan subsidies wordt uitgegeven kan niet langer aan ander beleid worden gespendeerd.

Beleidsmatige keuzes en regelgeving

Voor subsidies zijn drie regelingen van primair belang: het Integraal Afwegingskader (IAK) bij de keuze voor het instrument subsidies, de Aanwijzingen voor de regelgeving die handelen over het inzetten van beleidsinstrumenten voor de beleidsafweging en het Uniform Subsidiekader (USK) bij de verstrekking van een subsidie.

Bij het komen tot de keuze voor het subsidie-instrument wordt binnen het Rijk gebruik gemaakt een afwegingskader (het Integraal Afwegingskader, IAK). Aan de hand hiervan wordt vastgesteld of dit het meest geëigende instrument is. Er is geen overkoepelend inzicht hoe het IAK in de praktijk wordt toegepast.

Bij de beleidsafweging over de inzet van het subsidie-instrument, het doel en de doelgroep en de beoordelingscriteria inzake de toekenning van subsidies gelden de Aanwijzingen voor de regelgeving die handelen over het inzetten van beleidsinstrumenten (m.n. paragraaf 2.1).21 Hierbij staat de vraag voorop of het subsidie-instrument de meest effectieve manier is om het beoogde beleid uit te voeren. Hierbij is vanuit het oogpunt van effectiviteit een zorgvuldige afweging en waar mogelijk terughoudende toepassing van kleine subsidies van belang.

Als er besloten wordt om vanuit het Rijk een subsidie te verstrekken, geldt hiervoor sinds 2010 het Uniform Subsidiekader (USK). Het USK subsidiekader is gebaseerd op een aantal uitgangspunten: proportionaliteit (sturing op prestaties en hoofdlijnen en verantwoordingslasten); uniformering en vereenvoudiging; en verantwoord vertrouwen en risicoacceptatie. Het USK wordt op dit moment geëvalueerd en de uitkomsten worden meegenomen in dit IBO.

Vraagstelling

De werkgroep wordt verzocht om te onderzoeken in hoeverre het Rijk het subsidie-instrument effectief en doelmatig inzet. Op welke wijze het Rijk de afweging maakt om het subsidie-instrument in te zetten voor specifieke beleidsdoelen, hoe het subsidie-instrument wordt geëvalueerd en wat daarvan de opvolging is.22 Het doel van dit IBO is om (waar nodig) handvatten te leveren om de besluitvorming rond subsidies verder te verbeteren. Het IBO beoogt rijksbrede lessen te trekken uit de individuele casuïstiek van de departementen.

De werkgroep beantwoordt hiertoe in ieder geval de volgende vragen:

  • 1. 

    Welke samenhang en dubbelingen zijn er vanuit inzet rijkssubsidies ten opzichte van subsidies verstrekt door de andere overheden?

    De inzet van het subsidie-instrument vanuit het Rijk wordt mede in het licht van de subsidieverstrekking door andere overheden bezien. De decentrale overheden verstrekken gezamenlijk ca. 2,5 mld. aan subsidies. De vraag is waar de inzet van rijkssubsidies dubbelt of juist samenhang vertoont met die van andere overheden. Daarom wordt een inventarisatie gemaakt van welke subsidies de verschillende overheden verstrekken, aan wie zij deze verstrekken en met welke doelen. De inzet van subsidies door andere overheden is geen onderwerp van het onderzoek.

  • 2.  Hoe wordt binnen het Rijk de afwegingen gemaakt om het subsidie-instrument in te zetten? Op basis van de inventarisatie uit vraag 1 wordt een representatieve selectie gemaakt van de subsidieregelingen van het Rijk, onderverdeeld naar beleidsterreinen. De selectie wordt in overleg met de betrokken beleidsdepartementen opgesteld en uiteindelijk door de werkgroep vastgesteld. De selectie moet de breedte van het rijkssubsidielandschap weerspiegelen. Aan de hand van deze concrete casuïstiek wordt in kaart gebracht hoe de beleidsafweging is gemaakt om uit het brede palet aan beleidsinstrumenten te kiezen voor inzet van het subsidie-instrument (al dan niet als onderdeel van een mix aan beleidsinstrumenten). Het doel is hiervan om te bezien welke (beleids)afweging vooraf is gegaan aan de keuze voor dit instrument. Hierbij wordt ondermeer onderzocht of en zo ja op welke wijze:
    • –  Het IAK is gebruikt;
    • –  Er een mix aan beleidsinstrumenten wordt ingezet om dit beleidsdoel te bereiken en hoe een subsidie daar in past;
    • –  Ex-ante effectanalyses zoals (maatschappelijke) kosten-batenanalyses zijn uitgevoerd;
    • –  De wijze waarop het subsidielandschap tussen verschillende overheden daarin wordt meegewogen;
    • –  Doelmatigheid en doelbereik vooraf zijn vastgesteld en gedurende de looptijd worden gemeten.
  • 3. 

    Hoe worden subsidies van de rijksoverheid geëvalueerd en wat wordt er met de uitkomsten van deze evaluaties gedaan?

    Hierbij wordt o.a. bezien in hoeverre bij deze evaluaties ook de overwegingen uit vraag 2 worden getoetst.

Te ontwikkelen beleidsvarianten

Het onderzoek rapporteert op basis van de gedane bevindingen over meerdere (budgetneutrale) beleidsvarianten om de inzet van het subsidie-instrument door het Rijk te verbeteren. De beleidsvarianten zullen over verschillende typen/categorieën van subsidies gaan en niet over individuele regelingen en/of departementen.

Organisatie van het onderzoek

De werkgroep bestaat uit de ministeries van FIN, AZ, EZ, VWS, OCW, SZW, IenM, BuZa, BZK en het CPB. De VNG en IPO zullen als experts bij vraag 1 van het onderzoek worden betrokken. Verder zullen eventueel externe deskundigen worden uitgenodigd deel te nemen aan de werkgroep. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit Financiën (2 secretarissen). De werkgroep start in september 2016 en dient haar eindrapport uiterlijk 1 april 2017 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.