Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
Rijksbegroting Overzicht Voorbereiding Uitvoering Verantwoording
2017
  • Begrotingsstaat
  • Najaarsnota
  • 2e suppletore
  • Financieel jaarverslag
  • Verantwoordingsbrief
  • Jaarverslag
  • Slotwet
  • Download PDF

6.1 Inleiding

Deze bijlage geeft een overzicht van het budgettaire belang en de ontwikkeling van fiscale regelingen.

Om in deze bijlage meer transparantie te bieden, zijn dit jaar ruim twintig fiscale regelingen die de grondslag voor belastingheffing versmallen, toegevoegd onder de noemer «overige fiscale regelingen». Dit zijn regelingen die niet passen binnen de tot nu toe gehanteerde definitie van belastinguitgaven in enge zin of afbakening van de «inkomstenbeperkende regelingen».

De transparantie van de bijlage is eveneens vergroot door in de ontwikkeling van het budgettaire belang van de regelingen een onderscheid aan te brengen tussen de invloed van een beleidspakket en het effect van een verandering in het gebruik van de regelingen (zogeheten endogene veranderingen). Het effect van het beleidspakket omvat zowel maatregelen op het gebied van de regeling zelf als het effect van wijzigende schijven en tarieven waartegen de regelingen worden afgerekend. Dit wijkt af van de individuele maatregelen uit het Belastingplan. Om de overzichtelijkheid te vergroten en aan te sluiten op de presentatiewijze van de belastingontvangsten worden niet langer zes jaren gepresenteerd, maar de ontwikkeling tussen 2016 en 2017. De cijfers voor 2011–2015 zijn te vinden in de internetbijlage.

Deze bijlage geeft een overzicht van het budgettaire belang van drie categorieën regelingen: belastinguitgaven, inkomstenbeperkende regelingen en overige fiscale regelingen. Onder een belastinguitgave (in enge zin) wordt verstaan «een overheidsuitgave in de vorm van een derving of uitstel van belastingontvangsten, die voorvloeit uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingstructuur van de wet».9 De term primaire heffingsstructuur doelt op bepalingen die de heffingsgrond specificeren en de bijbehorende tarieven en schijfgrenzen. Inkomstenbeperkende regelingen zijn regelingen die de te betalen inkomstenbelasting beperken, maar wel onderdeel zijn van de primaire heffingstructuur. Ze vormen nadere bepalingen voor de draagkracht, die als maatstaf dient voor de inkomstenbelasting. Bij de categorie inkomstenbeperkende regelingen is het budgettaire belang van de fiscale behandeling van de eigen woning en de pensioenen opgenomen.10 Dit zijn qua budgettaire omvang de belangrijkste inkomstenbeperkende regelingen. Om de vergelijkbaarheid met de voorgaande miljoenennota’s van dit kabinet te behouden zijn alle twintig nieuw toegevoegde regelingen in een afzonderlijke tabel bijeengenomen. Met ingang van de volgende Miljoenennota zullen de tabellen van de drie onderscheiden categorieën worden geïntegreerd.
De interpretatie van de gepresenteerde cijfers in deze bijlage vergt aandacht. In de meeste gevallen zijn cijfers ramingen op basis van vaste rekenregels. De informatiebasis, ook wel ramingsgrond, verschilt van post tot post. In het ene uiterste volgt het budgettaire belang direct uit de aangiften (zoals de afdrachtsverminderingen in de loonbelasting), in het andere uiterste is er geen enkele informatie over het feitelijk gebruik, omdat het gebruik niet hoeft te worden aangegeven (zoals bijvoorbeeld de vrijstelling in box 3 voor voorwerpen van kunst en wetenschap) en ook cijfers van het CBS en andere gegevensbronnen weinig aanknopingspunten bieden voor een benadering van het budgettaire belang. Tussen deze twee uitersten zitten regelingen waarvan het budgettaire belang is berekend op basis van rekenregels, zoals bijvoorbeeld de aftrekposten in de inkomstenbelasting, waar de aftrekpost blijkt uit de belastingaangiften en waarvan het budgettaire belang wordt berekend door de belastingheffing met en zonder de aftrekpost met elkaar te vergelijken. Doordat de rekenregel wordt gehanteerd dat elke aftrekpost de laatste is, zijn de bedragen feitelijk niet optelbaar.11 Daarnaast is het hier vermelde budgettaire belang niet hetzelfde als de opbrengst in het geval dat een regeling wordt afgeschaft, onder andere door gedragseffecten bij belastingplichtigen en budgettaire samenloop tussen regelingen. Voor meer informatie over de grond voor de raming, wordt doorverwezen naar de internetbijlage «Toelichting op de belastinguitgaven, inkomstenbeperkende regelingen en overige fiscale regelingen».
De budgettaire gevolgen van de fiscale maatregelen uit het belastingplan 2017 worden weergegeven in paragraaf 6.2 voor zover deze maatregelen leiden tot wijzigingen in de betreffende regelingen zelf. De budgettaire overzichten van de belastinguitgaven, inkomstenbeperkende regelingen en overige fiscale regelingen zijn opgenomen in paragraaf 6.3. Paragraaf 6.4 bevat de benchmarktoets. Dit betreft de ramingbijstellingen voor 2017 ten opzichte van de ramingen zoals opgenomen in de Startnota.12 Deze paragraaf is een uitvloeisel van de begrotingsregel dat het budgettaire belang van de belastinguitgaven in enge zin dient te worden afgezet tegen de aan het begin van de kabinetsperiode verwachte ontwikkeling. In paragraaf 6.5 wordt ingegaan op evaluaties in het fiscale domein.

De toelichting op de afzonderlijke regelingen – bestaande uit een beschrijving van de regeling en een weergave van de doelstelling, de ramingsgrond, het ministerie dat verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waar de belastinguitgave op betrekking heeft, een verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluaties en een programmering van evaluaties voor toekomstige jaren – is beschikbaar in de internetbijlage op www.rijksbegroting.nl. Daar staan ook cijfers voor de jaren 2011 tot en met 2015, voor zover er gegevens beschikbaar zijn.

6.2 Maatregelen

Tabel 6.2.1 bevat een overzicht van de maatregelen op het gebied van belastinguitgaven, inkomstenbeperkende regelingen en overige fiscale regelingen per 2017, zoals afgesproken sinds de vorige Miljoenennota en zoals opgenomen in het pakket wetsvoorstellen Belastingplan 2017. Voor een inhoudelijke uitleg van de maatregelen wordt verwezen naar die wetsvoorstellen.

Tabel 6.2.1 Maatregelen per 2017, budgettair belang op transactiebasis in lopende prijzen (x € miljoen)1«+» = opbrengst; «–» = derving
 

2016

2017

2018

struc

Beleid sinds Miljoenennota 2016

       

Maatregelen verlaagde fiscale bijtelling uit Wet Uitwerking Autobrief 2

 

18

39

95

Maatregelen nihiltarief zeer zuinige auto’s uit Wet Uitwerking Autobrief 2

 

9

9

38

Verhogen EIA-tarief2

– 60

– 60

– 60

– 60

         

Belastingplan 2017

       

Afschaffen aftrek voor scholingsuitgaven

   

218

218

Afschaffen aftrek kosten monumentenwoning

 

57

57

57

Maatregelen innovatiebox (o.a. nexus-approach)

 

14

43

148

Verlaagd gebruikelijk loon voor dga’s van startups

 

– 29

– 29

– 29

WBSO

 

– 33

– 85

– 85

Verruimen EIA

 

– 15

0

0

Algemene heffingskorting

 

– 455

– 455

– 455

Arbeidskorting

 

462

462

462

Ouderenkorting

 

– 358

– 358

– 358

Noot 2: Kamerstukken II 2015/16, 34.302, nr. 79.

6.3 Overzicht van belastinguitgaven, inkomstenbeperkende regelingen en overige fiscale regelingen

Onderstaande tabellen geven inzicht in het budgettaire belang van specifieke fiscale regelingen voor 2016 en 2017. De tabellen 6.3.1 en 6.3.2 bevatten de meerjarige overzichten van de belastinguitgaven in de belastingen op inkomen, winst en vermogen respectievelijk in de kostprijsverhogende belastingen. In tabel 6.3.3 wordt het budgettaire belang weergegeven van de inkomstenbeperkende regelingen voor de eigen woning en voor de pensioenen. Tabel 6.3.4 bevat het overzicht van de nieuwe posten (overige fiscale regelingen) in deze bijlage.

De verschillende kolommen representeren het volgende:

  • – 

    Bijstelling t.o.v. MN2016

    Het verschil tussen de raming bij de vorige en de huidige Miljoenennota voor het jaar 2016. Deze verschillen komen voort uit respectievelijk verbeterde inschattingen, het effect van nota’s van wijzigingen op het Belastingplan 2016 en begrotingen 2016 op het budgettaire belang van de belastinguitgaven in 2016, dan wel hogere of lagere realisaties. Een schattingsbijstelling wordt gemaakt aan de hand van de meest recente informatie, bijvoorbeeld nieuwe bronnen zoals voor de bedrijfsopvolgingsfaciliteit. Een andere oorzaak kan zijn dat er beleidsmatige wijzigingen in de primaire heffingsstructuur zijn doorgevoerd na de Miljoenennota 2016 (nota van wijziging, novelles) die effect hebben op het budgettaire belang van fiscale regelingen, zoals bijvoorbeeld bij de energiebelasting is gebeurd. Ten slotte kan uit recentere aangiftegegevens blijken dat het gebruik van een belastinguitgave over 2015 of eerder lager is uitgekomen dan verwacht, wat reden kan zijn om de raming voor 2016 ook omlaag bij te stellen.

  • – 

    2016 MN2017

    De huidige raming van het totale budgettaire belang van de regeling voor 2016.

  • – 

    Effect beleidspakket 2017

    De beleidsmatige ontwikkeling van het budgettair belang in 2017. Dit omvat maatregelen uit 2017 en eerdere jaren omtrent de regeling zelf en wijzigingen in de primaire heffingstructuur (zoals het verleggen van een schijfgrens of het wijzigen van een tarief) die in 2017 invloed hebben op het budgettair belang van de regeling.

  • – 

    Endogeen 2017

    De ontwikkeling in 2017 als gevolg van economische factoren en gebruik van de regeling. De raming van de endogene groei wordt waar mogelijk gebaseerd op macrovariabelen volgens het CPB, CBS en andere bronnen. Indien dit niet mogelijk is, is de raming veelal gebaseerd op de trend uit het verleden.

  • – 

    Endogeen in %

    De endogene mutatie als percentage van de raming voor 2016.

  • – 

    2017 MN2017

    De huidige raming van het totale budgettaire belang van de regeling voor 2017.

Aangezien de overige fiscale regelingen in tabel 6.3.4 vorig jaar niet gepubliceerd zijn, is de kolom bijstelling ten opzichte van MN2016 in die tabel weggelaten.

In de tabellen 6.3.1, 6.3.2 en 6.3.4 wordt de ontwikkeling van 2017 t.o.v. 2016 gesplitst in beleid en endogeen. Voor tabel 6.3.3 is dit niet gedaan omdat het effect van maatregelen bij pensioenen en eigen woning in de regel van invloed zijn op een lange reeks van jaren en op het moment van invoering in prijzen van dat jaar zijn verantwoord. Een jaarlijks geactualiseerde uitsplitsing van de bijstelling is dan niet goed mogelijk. Zo is het niet mogelijk om het effect van de bijleenregel uit 2004 voor hypotheken in 2017 te kwantificeren en zal het niet mogelijk zijn om over enkele jaren nog aan te geven wat het effect is van de invoering van de aflossingseis voor die jaren.

Tabel 6.3.1 Belastinguitgaven in de belastingen op inkomen, winst en vermogen 2016–2017, budgettair belang op transactiebasis in lopende prijzen (x € miljoen)1«–» = regeling is in dat jaar niet van toepassing; «0» = budgettair belang van de regeling bedraagt in dat jaar afgerond nihil.
 

Bijstelling t.o.v. MN2016

2016 MN2017

Effect beleids-pakket 2017

Endogeen 2017

Endogeen in %

2017 MN2017

Verlaging lastendruk op ondernemingen

           

a) algemeen

           

Zelfstandigenaftrek

– 331

1.512

– 13

53

3,5%

1.552

Extra zelfstandigenaftrek starters

– 37

76

– 1

2

2,3%

77

Startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid

0

1

0

0

0,0%

2

FOR, niet omgezet in lijfrente

3

51

0

0

0,0%

51

Meewerkaftrek

0

7

0

0

0,0%

7

Stakingsaftrek

0

15

0

– 1

– 3,9%

14

Doorschuiving stakingswinst

0

250

1

11

4,5%

262

Bedrijfsopvolgingsfaciliteit in successiewet

152

402

0

0

0,0%

402

Doorschuiving inkomen uit aanmerkelijk belang

0

100

0

2

2,0%

102

Landbouwvrijstelling

– 8

1.342

1

27

2,0%

1.370

             

b) investeringen in het algemeen

           

Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek

22

424

1

16

3,7%

441

Willekeurige afschrijving starters2

0

8

0

0

0,0%

8

Willekeurige afschrijving zeeschepen

0

3

0

0

0,0%

3

Keuzeregime winst uit zeescheepvaart (tonnagebelasting)

0

120

0

0

0,0%

120

Aftrek speur- en ontwikkelingswerk

0

8

0

0

0,0%

8

             

c) investeringen ten behoeve van het milieu

           
VAMIL,3

0

40

0

0

0,0%

40

Energie-investeringsaftrek (EIA)

60

161

15

0

0,0%

176

Milieu-investeringsaftrek (MIA)

0

97

0

0

0,0%

97

Bosbouwvrijstelling

4

5

0

0

0,0%

5

Vrijstelling vergoeding bos- en natuurbeheer

1

7

0

0

0,0%

7

             

Verlaging lastendruk op arbeid

           

a) gericht op werkgevers

           

Afdrachtvermindering zeevaart

1

116

0

3

2,3%

119

Afdrachtvermindering speur- en ontwikkelingswerk WBSO

0

1.143

62

0

0,0%

1.205

Verlaagd gebruikelijk loon voor dga’s van startups

0

0

29

0

0,0%

29

             

b) gericht op werknemers

           

Verlaging fiscale bijtelling IB (zeer) zuinige auto's

209

810

– 322

– 84

– 10%

404

Levensloopverlofkorting

– 1

11

0

0

0,0%

11

Werkbonus

0

27

– 13

0

0,0%

14

             

Verlaging lastendruk op inkomsten uit vermogen

           

Vrijstelling bos- en natuurterreinen forfaitair rendement

0

7

0

0

0,0%

7

Vrijstelling voorwerpen van kunst en wetenschap forfaitair rendement

0

6

0

0

0,0%

6

Vrijstelling groen beleggen forfaitair rendement

– 3

53

0

0

0,0%

53

Vrijstelling rechten op kapitaalsuitkering bij overlijden forfaitair rendement

2

26

0

1

5,5%

28

Vrijstelling rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen forfaitair rendement

10

938

0

5

0,5%

943

Aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld

195

607

4

54

8,8%

665

Gedeeltelijke vrijstelling van inkomsten uit kamerverhuur

3

51

0

3

5,2%

54

Aftrek kosten monumentenwoning

1

57

– 57

0

0,0%

0

Heffingskorting groen beleggen

– 2

34

0

0

0,0%

34

Persoonsgebonden aftrekpost durfkapitaal

– 1

2

0

0

0,0%

1

             

Overige regelingen

           

Aftrek voor scholingsuitgaven (studiekosten)

– 55

206

1

5

2,5%

212

Giftenaftrek

30

354

2

5

1,5%

361

Faciliteiten successiewet algemeen nut beogende instellingen

0

207

0

4

2,0%

211

Totaal generaal directe belastingen

258

9.284

– 290

106

1,1%

9.100

Percentage BBP

 

1,4%

     

1,2%

Totaal premie-uitgaven4

333

316

Noot 2: Het betreft hier de contante waarde van het rentevoordeel voor de betrokken belastingplichtigen c.q. het rentenadeel voor de overheid.

Noot 3: Betreft het beschikbare budget, inclusief technische inboekingen.

Noot 4: Een premie-uitgave is een overheidsuitgave in de vorm van een derving of uitstel van premieontvangsten die voortvloeit uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet. Het Lage inkomensvoordeel (LIV) wordt vanaf 2017 meegenomen in de reeks. Een nadere uitsplitsing van de premie-uitgaven is opgenomen in de begroting van SZW.

Tabel 6.3.2 Belastinguitgaven in de kostprijsverhogende belastingen 2016 – 2017, budgettair belang op transactiebasis in lopende prijzen (x € miljoen)1«–» = regeling is in dat jaar niet van toepassing; «0» = budgettair belang van de regeling bedraagt in dat jaar afgerond nihil.
 

Bijstelling t.o.v. MN2016

2016 MN2017

Effect beleidspakket 2017

Endogeen 2017

Endogeen in %

2017 MN2017

Energiebelasting

           

Verlaagd tarief glastuinbouw

35

116

– 2

– 2

– 1,3%

113

Teruggaaf kerkgebouwen

– 2

8

0

0

0,0%

8

Teruggaaf non-profit instellingen

– 3

23

0

0

0,0%

23

Teruggaaf grootverbruik

3

5

0

0

0,0%

5

Lokaal opgewekte duurzame energie

– 1

0

1

0

0,0%

0

             

Omzetbelasting verlaagd tarief

           

Boeken, tijdschriften, week- en dagbladen

20

450

0

0

0,0%

451

Bibliotheken (verhuur boeken), musea e.d.

– 1

179

0

6

3,1%

184

Kermissen, attractieparken, sportwedstrijden en -accommodatie

– 21

436

0

14

3,2%

450

Circussen, bioscopen, theaters en concerten

– 3

246

0

13

5,1%

258

Sierteelt

0

233

0

0

0,0%

233

Arbeidsintensieve diensten

– 164

485

0

12

2,4%

497

Vervoer van personen (w.o. openbaar vervoer)

– 524

677

0

28

4,2%

705

Logiesverstrekking (incl. kamperen)

85

701

0

43

6,2%

744

Voedingsmiddelen horeca

69

1.793

0

26

1,5%

1.820

             

Omzetbelasting – vrijstellingen

           

Sportclubs

– 5

45

0

1

1,4%

46

Post

– 56

38

0

0

0,0%

38

Vakbonden, werkgeversorg., politieke partijen, kerken

– 18

179

0

3

1,7%

182

Fondswerving

– 5

50

0

1

2,1%

51

             

Omzetbelasting – speciale regelingen

           

Kleine ondernemersregeling

2

149

0

9

6,3%

158

Landbouwregeling

1

17

0

– 1

– 3,0%

17

             

Accijnzen

           

Verlaagd tarief kleine brouwerijen

0

2

0

0

0,0%

2

Vrijstelling communautaire wateren

37

1.284

4

5

0,4%

1.293

Vrijstelling accijns luchtvaartuigen

– 74

2.123

6

15

0,7%

2.145

             

Belastingen op personenauto's en motorrijwielen

           

Teruggaaf ambulance

0

1

0

0

0,0%

1

Teruggaaf taxi's

– 3

43

0

1

2,1%

44

             

Motorrijtuigbelasting

           

Nihiltarief OV-bussen op LPG

0

0

0

0

0,0%

0

Vrijstelling motorrijtuigen van 40 jaar of ouder

3

73

– 2

– 2

– 3,2%

68

Vrijstelling taxi's

– 5

46

– 1

0

0,0%

46

Vrijstelling reinigingsdiensten

0

2

0

0

0,0%

2

Vrijstelling wegenbouw

0

0

0

0

0,0%

0

Vrijstelling ambulances

1

3

0

0

0,0%

3

Nihiltarief MRB zeer zuinige auto's

– 8

37

1

– 4

– 9,6%

35

Overige vrijstellingen

– 1

3

0

0

0,0%

3

             

Belasting op zware motorrijtuigen (eurovignet)

           

Teruggaaf internationaal gecombineerd vervoer

0

0

0

0

0,0%

0

             

Overdrachtsbelasting

           

Vrijstelling overdrachtsbelasting bedrijfsoverdracht in familiesfeer

0

16

0

0

0,0%

17

Vrijstelling overdrachtsbelasting stedelijke herstructurering

– 1

2

0

0

0,0%

2

Vrijstelling landinrichting

0

1

0

0

0,0%

1

Vrijstelling Bureau Beheer Landbouwgronden

– 1

0

0

0

0,0%

0

Vrijstelling cultuurgrond

0

115

0

2

2,0%

117

Vrijstelling natuurgrond

0

4

0

0

0,0%

4

             

Totaal generaal indirecte belastingen

– 636

9.585

7

172

1,8%

9.765

Percentage BBP

 

1,4%

     

1,3%

Tabel 6.3.3 Inkomstenbeperkende regelingen 2016–17, budgettair belang op transactiebasis in lopende prijzen (x € miljard)
 

Bijstelling t.o.v. MN2016

2016 MN2017

Mutatie 2017

Mutatie in %

2017 MN2017

Eigen woning

– 1,1

8,1

– 1,0

– 13%

7,0

Pensioenen (inclusief box 3)

0,0

13,3

0,7

5,2%

14,0

Totaal

– 1,0

21,4

– 0,4

– 1,7%

21,0

Percentage BBP

 

3,1%

   

2,9%

Tabel 6.3.4 Overige fiscale regelingen 2016–2017, budgettair belang op transactiebasis in lopende prijzen (x € miljoen)1«–» = regeling is in dat jaar niet van toepassing; «0» = budgettair belang van de regeling
 

2016 MN2017

Effect beleids-pakket 2017

Endogeen 2017

Endogeen in %

2017 MN2017

Inkomstenbelasting / Loonbelasting / Vennootschapsbelasting

         
30%-regeling2

851

0

51

6,0%

902

Aftrek specifieke zorgkosten

289

2

0

0,0%

290

MKB-winstvrijstelling

1.537

5

110

7,1%

1.652

Innovatiebox

1.390

– 14

– 11

– 0,8%

1.365

           

Heffingskortingen

         

Algemene heffingskorting

19.718

– 138

149

0,8%

19.729

Arbeidskorting

17.156

614

196

1,1%

17.966

Inkomensafhankelijke combinatiekorting

2.023

0

29

1,4%

2.052

Jonggehandicaptenkorting

180

0

2

1,1%

182

Alleenstaande ouderenkorting

516

0

– 9

– 1,7%

507

Ouderenkorting

2.672

163

46

1,7%

2.881

           

Energiebelasting

         

Salderingsregeling

67

0

28

42%

95

Belastingvermindering per aansluiting

2.467

– 18

26

1,1%

2.475

           

Omzetbelasting verlaagd tarief

         

Geneesmiddelen en hulpmiddelen

1.828

0

77

4,2%

1.904

Water

189

0

0

0,0%

189

Voedingsmiddelen niet verstrekt in horeca

7.571

0

246

3,2%

7.817

           

Motorrijtuigbelasting

         

Verschillende kwarttarieven

133

– 2

9

6,9%

139

Verlaagd tarief bestelauto ondernemer

804

– 14

8

1,0%

798

Verlaagd tarief bestelauto gehandicapte

15

0

0

0,0%

15

Vrijstelling politie- en defensievoertuigen

15

0

2

11%

16

           

Schenk- en erfbelasting

         
Eenmalige vrijstelling t.b.v. eigen woning3

30

160

0

0,0%

190

           

Verhuurderheffing

         

Heffingsvermindering

27

0

8

30%

35

Noot 2: De daadwerkelijke inkomstenderving door de regeling is minder dan het hier vermelde budgettair belang, aangezien zonder de regeling de werkelijke kosten belastingvrij vergoed kunnen worden.

Noot 3: In deze bijlage is het budgettaire belang het bedrag dat belastingplichtigen in dat jaar zouden moeten betalen als de vrijstelling niet van toepassing was. Het is dus de fictief verschuldigde schenkbelasting over de schenkingen in dat jaar, gegeven de omvang van de schenkingen. De kosten van beleid van € 160 miljoen wijken af van het bedrag van € 97 miljoen dat in het Belastingplan 2016 is verantwoord. Dat is de contante waarde van de kasreeks van de schenk- of erfbelasting die zou zijn verschuldigd in een latere levensfase als de schenking niet zou zijn gedaan. Voor de beleidsafweging van de maatregel is de € 97 miljoen relevant. Aan het Belastingplan 2016 en deze bijlage ligt dezelfde omvang van schenkingen ten grondslag.

6.4 Toetsen aan de benchmark

Volgens de begrotingsregels die dit kabinet hanteert is één van de instrumenten om de belastinguitgaven te beheersen een vergelijking in elke Miljoenennota van het budgettaire belang van de belastinguitgaven met de verwachte ontwikkeling aan het begin van de kabinetsperiode. Het kabinet Rutte 1 heeft deze benchmarkvergelijking voor het eerst toegepast, hetgeen resulteerde in een eerste ervaring voor een periode van een jaar. Het huidige kabinet heeft de benchmarkvergelijking overgenomen. Deze Miljoenennota is de laatste van dit kabinet. Dat is een goed moment om voor 2017, het laatste jaar van een volledige kabinetsperiode, de huidige raming te vergelijken met de raming ten tijde van de startnota. Deze vergelijking levert een beeld op welke belastinguitgaven minder of juist meer zijn toegenomen dan verwacht en daarmee een indicatie of er sprake is van een beheerste groei.

Om de ramingsbijstelling te beoordelen moet onderscheid worden gemaakt naar een aantal componenten. De totale bijstelling bestaat uit gewijzigde endogene bijstellingen, beleidsmatige en technische aanpassingen. Voor de toets aan de benchmark gaat het om de endogene bijstelling, omdat daarin het budgettaire belang van het gebruik van de belastinguitgaven tot uitdrukking komt. Voor zover het gebruik samenhangt met conjuncturele ontwikkelingen is de endogene groei beheerst, in de zin dat over een conjunctuurcyclus heen het gebruik meebeweegt. Als het gebruik meer toeneemt dan de gemiddelde economische ontwikkeling of meer dan ten tijde van de startnota geraamd kan het een indicatie zijn van een hoger dan beheerste groei.

De beleidsmatige aanpassingen zijn additionele maatregelen sinds het opstellen van de benchmark en zijn bewuste keuzes van het kabinet, zodat dergelijke aanpassingen niet relevant zijn voor de beoordeling van de groei van het gebruik of de kosten daarvan. Ramingen kunnen daarnaast ook afwijken door technische bijstellingen zoals bijvoorbeeld een correctie op de ramingstechniek of het beschikbaar komen van betere databronnen. Technische bijstellingen hebben geen relatie met gewijzigd gebruik van de regeling maar hebben betrekking op de gehele reeks voor alle jaren en geven vooral beter inzicht in de structurele kosten en zijn daarom niet van belang voor de benchmarktoets, waar het gaat om de endogene ontwikkeling in de kabinetsperiode.

In onderstaande tabel wordt voor 2017 een overzicht gegeven van de totale mutatie sinds de startnota. Belastinguitgaven waarvan de endogene mutatie groter is dan 25 miljoen euro of 10% zijn afzonderlijk vermeld.

Uit tabel 6.4.1 blijkt dat het totaal van de belastinguitgaven 2.090 miljoen euro opwaarts is bijgesteld, maar dat slecht 393 miljoen euro daarvan betrekking heeft op de endogene ontwikkeling. Verreweg het grootste deel van de bijstelling heeft een technische achtergrond, waarop later wordt ingegaan.

Tabel 6.4.1 Nadere toelichting verschillen in 2017 huidige raming en startbrief (x € miljoen)
 

Startbrief

MN2017

Mutatie

wv techn t.o.v. startnota

wv beleid t.o.v. startnota

wv endogeen t.o.v. startnota

Mut endogeen (%) t.o.v. startnota

Zelfstandigenaftrek

1.973

1.547

– 426

– 392

13

– 47

– 2%

Landbouwvrijstelling in de inkomstenbelasting

317

1.370

1.053

1.007

– 36

83

26%

VPB Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek

422

441

19

0

– 8

27

6%

Verlaging fiscale bijtelling (zeer) zuinige auto's

214

404

191

0

– 346

536

251%

IB Aftrek voor scholingsuitgaven (studiekosten)

307

212

– 95

0

– 29

– 66

– 22%

IB Giftenaftrek

412

361

– 52

– 39

53

– 66

– 16%

IB Vrijstelling groen beleggen forfaitair rendement

80

53

– 27

0

0

– 27

– 34%

IB Vrijstelling rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen forfaitair rendement

1.054

943

– 111

0

0

– 111

– 11%

IB Aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld

446

665

218

0

22

197

44%

EB Verlaagd tarief glastuinbouw

138

113

– 25

0

20

– 44

– 32%

BPM Teruggaaf taxi's

87

44

– 43

0

– 3

– 40

– 46%

         

0

   

Overig (73 regelingen)

11.296

12.685

1.389

1.568

– 130

– 49

– 0,4%

Totaal

16.747

18.837

2.090

2.143

– 446

393

2,3%

De benchmarktoets: Endogene bijstellingen 393 miljoen

Het totaal van de belastinguitgaven zal naar raming aan het eind van deze kabinetsperiode 393 miljoen euro ofwel 2,3% hoger uit zijn gekomen dan bij de start van het kabinet verwacht. De algemene conclusie is dan dat de totale ontwikkeling van de belastinguitgaven beheerst is geweest. Hoewel niet in de tabel, blijkt deze conclusie ook uit het totaal van de belastinguitgaven als percentage van het BBP, dat daalt van 2,8% in 2013 naar 2,5% in 2017.

Van 11 van de 84 regelingen, is de afwijking meer geweest dan 25 miljoen euro of 10%. De overige 73 regelingen zijn binnen deze marge gebleven.

In absolute bedragen vallen drie posten op:

  • – 

    De milieugerelateerde korting op het algemeen bijtellingspercentage voor (zeer) zuinige auto’s (de verlaagde bijtellingstarieven) is in 2017 € 191 miljoen duurder geweest dan bij de start van de kabinetsperiode voor 2017 is geraamd. De oorzaak is dat consumenten veel vaker dan van tevoren verwacht was voor de fiscaal meest gunstige modellen kozen, waaronder de Plugin Hybrid Electric Vehicles (PHEV’s), en dat de CO2-uitstoot van nieuwe auto’s door de technologische ontwikkeling en het benutten van testflexibiliteiten sneller is gedaald dan destijds verwacht. Hierdoor zijn veel meer auto’s met een verlaagd bijtellingstarief verkocht dan verwacht.

    Teneinde de technologische ontwikkeling in de tariefstructuur te kunnen bijbenen zijn gedurende deze kabinetsperiode diverse malen de CO2-grenzen aangescherpt. Naast aanscherping van de CO2-grenzen is in Belastingplan 2015 het bijtellingstarief voor PHEV’s verhoogd van 7% in 2015 naar 15% in 2016 en het tarief voor conventionele zuinige auto’s van 14% en 20% in 2015 naar 21% in 2016. Deze verhogingen hebben eind 2015 geleid tot anticipatieaankopen waarbij belastingplichtigen nog gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om een leasecontract af te sluiten voor (zeer) zuinige auto’s met een verlaagde bijtelling. De verlaagde bijtelling bij de start van een leasecontract geldt voor de gehele duur van het leasecontract met een maximum van 60 maanden. In de raming is gerekend met een gemiddelde duur van een leasecontract van 48 maanden, waardoor een auto met verlaagde bijtelling in het jaar van aankoop en de 3 daarop volgende jaren tot een budgettaire derving leidt.

    Als gevolg van de Wet Uitwerking Autobrief II die in juli 2016 is aangenomen, geldt met ingang van 2017 voor nieuwe gevallen een algemeen bijtellingspercentage van 22%. Daarnaast bestaat vanaf 2017 alleen nog voor nulemissieauto’s een milieugerelateerde korting op dit algemene percentage waardoor per saldo het bijtellingspercentage voor deze auto’s 4% is. De kosten van de verlaagde bijtelling starten hierdoor op een hoger niveau, maar zullen in combinatie met de verlaging van het algemene bijtellingstarief van 25% naar 22% vanaf 2017 snel afnemen.

  • –  de raming van de budgettaire kosten van de KEW (Vrijstelling rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen forfaitair rendement) is gedaald. Dit hangt direct samen met het feit dat sinds de maatregelen op het eigenwoningdossier er geen nieuwe KEW-verzekeringen meer worden afgesloten.
  • –  de raming van de budgettaire kosten van «regeling Hillen» (Aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld) is met bijna € 200 miljoen opwaarts bijgesteld. Hieraan liggen meerdere oorzaken ten grondslag. De hypotheekrente van uitstaande hypotheekschulden is ten opzichte van de verwachting ten tijde van het opstellen van het regeerakkoord sterker gedaald en er is fors afgelost, onder meer onder invloed van de verruimde schenkingsvrijstelling.

Uit tabel 6.4.1 blijkt ook dat de endogene mutatie van regelingen die meer dan 10% of meer dan 25 miljoen afwijken vaker neerwaarts is bijgesteld dan opwaarts. Voorts blijkt dat de regelingen die endogeen zijn bijgesteld vaak faciliteiten zijn in de inkomstenbelasting. Het gebruik van faciliteiten in de inkomstenbelasting voor de kabinetsperiode zijn moeilijk te ramen door de grote vertraging in het beschikbaar komen van informatie. Op het moment van het opstellen van het regeerakkoord is het jaar 2009 het meest recente jaar waar op dat moment vrijwel alle belastingaangiften zijn ingediend, en dus het gebruik van de regelingen bekend is. Voor de huidige Miljoenennota is 2013 het meest recente jaar waar vrijwel alle belastingaangiften zijn ingediend. Dit betekent dat voor vrijwel de gehele kabinetsperiode 2013–2017 de kosten van deze belastinguitgaven nog op ramingen zijn gebaseerd en dat de ramingsbijstellingen vooral voortvloeien uit de informatie die beschikbaar is gekomen over de periode 2009–2013. Overigens geldt ook voor de belastinguitgaven in de BTW-sfeer dat deze gebaseerd zijn op de Nationale Rekeningen van het CBS en dat voor een deel van de belastinguitgaven 2013 het meest recent beschikbare definitieve jaar is en voor een deel 2015. In de internetbijlage is dat per belastinguitgave vermeld.

Technische bijstellingen ten opzichte van de startbrief per saldo € 2,1 miljard opwaarts

Uit tabel 6.4.1 blijkt dat de grootste bijstellingen schattingsbijstellingen zijn. Deze zijn het gevolg van het beschikbaar komen van nieuwe databronnen en veranderende rekenveronderstellingen om de kosten van een fiscale regeling te berekenen. Hieronder volgt een opsomming van de bijstellingen die in deze kabinetsperiode hierdoor zijn doorgevoerd.

De nieuwe schattingsmethode van de kosten van de zelfstandigenaftrek heeft geleid tot een neerwaartse bijstelling van € 0,4 miljard.

Deze kabinetsperiode is bij het vaststellen van het budgettaire belang van de landbouwvrijstelling overgestapt van een netto benadering naar een bruto benadering van het budgettaire belang. In de bruto benadering wordt bij de berekening van de kosten van de landbouwvrijstelling geen rekening gehouden met het gebruik van alternatieve fiscale regelingen (zoals het doorschuiven van de stakingswinst en de herinvesteringsreserve als de landbouwvrijstelling zou worden afgeschaft). Bij andere belastinguitgaven wordt ook een bruto benadering gehanteerd. Uit het oogpunt van consistentie wordt dit nu ook gedaan voor de landbouwregeling. Daarnaast werd het budgettaire belang geraamd op basis van een theoretisch model over de grondverkopen in de landbouw en wordt deze nu geraamd op basis van data over het gebruik van de landbouwvrijstelling uit de belastingaangiften. Bovenstaande technische bijstelling resulteerde in een opwaartse bijstelling van circa € 1 miljard euro.

Voor de bedrijfsopvolgingsfaciliteit in de successiewet is de budgettaire informatievoorziening in GRS (gegevens registratie systeem) aanmerkelijk verbeterd. Dit heeft geleid tot een opwaartse bijstelling van € 0,2 miljard.

De raming voor het keuzeregime winst uit zeescheepvaart is eveneens aangepast door de nieuwe inzichten die zijn verkregen door een uitgebreide analyse van de belastingaangiften van gebruikers van deze regeling over de periode 2007–2011. Een dergelijke analyse vindt periodiek plaats in het kader van een evaluatie van de regeling. De vorige evaluatie dateert uit 2007 waarvoor een analyse is gemaakt op basis van beschikbare aangiften uit 2002. Voor de nieuwe analyse over 2007–2011 kon ten opzichte van de vorige evaluatie gebruik worden gemaakt van alle belastingaangiften. De analyse toont aan dat de omvang van de belastinguitgave sterk afhankelijk is van de conjunctuur. De regeling kan nadelig uitpakken als gebruikers verlies maken, omdat zij op grond van de tonnage toch belasting verschuldigd zijn. In tijden van hoogconjunctuur is de regeling erg gunstig. In de periode 2007–2011 fluctueert het budgettaire belang van circa € 20 miljoen tot ruim € 300 miljoen. De keuze voor de tonnageregeling door de belastingplichtige wordt voor 10 jaar gemaakt. Om die reden ligt het voor de hand om het budgettaire belang te bepalen over het gemiddelde van die 10 jaar. Dan kan ook worden aangenomen dat de invloed van conjunctuur beperkt is. De keuze om op deze wijze het budgettaire belang te presenteren werd in de vorige Miljoenennota’s ook al toegepast, maar de uitgebreide analyse heeft er wel toe geleid dat het budgettaire belang opwaarts is aangepast met circa € 30 miljoen ten opzichte van de ramingen gepresenteerd in de Miljoenennota 2014.

Het budgettaire belang door het lage btw-tarief kan niet worden afgeleid uit de btw-aangiftebiljetten, omdat de aftrekbare voorheffing door ondernemers niet hoeft te worden gesplitst naar de verschillende tarieven. Daarom worden de kosten afgeleid uit de consumptietabellen van de Nationale Rekeningen van het CBS. In deze kabinetsperiode zijn de Nationale Rekeningen herzien, waardoor er een gewijzigd inzicht is in de verdeling van de consumptie van goederen en diensten over het lage en het algemene tarief. Dit leidt tot bijgestelde ramingen, die technisch van aard zijn. Per saldo is de bijstelling circa € 0,2 miljard. Vooral de bestedingen van huishoudens aan diensten en goederen van de bedrijfstakken horeca, sport en recreatie zijn opwaarts bijgesteld.13 De grote bijstellingen ten opzichte van de Miljoenennota 2016 bij de regelingen voor vervoer van personen en post, zijn het gevolg van het beschikbaar komen van nieuwe cijfers van het CBS sinds vorig jaar.

Tot slot zijn de kosten van de vrijstelling voor accijns voor de luchtvaart (kerosine) deze kabinetsperiode verdubbeld (€ 1 miljard). Tot 2012 was er een apart tarief voor kerosine voor binnenlandse vluchten. Dit tarief werd gehanteerd als benchmark voor de vrijstelling. Het tarief voor kerosine is echter vervallen, hetgeen bij de raming in de startnota van de belastinguitgave abusievelijk nog niet was verwerkt. Thans geldt als benchmark het veel hogere tarief voor halfzware gasolie.

6.5 Evaluaties

In deze paragraaf wordt verslag gedaan van de voltooide evaluaties naar doelmatigheid en doeltreffendheid van regelingen (belastinguitgaven en andere regelingen) in het fiscale domein sinds de Miljoenennota 2016. Op hoofdlijnen wordt aandacht geschonken aan de conclusies en eventuele beleidsconsequenties die getrokken zijn door het kabinet op basis van de uitgevoerde evaluaties. Verder komt de evaluatieprogrammering voor komend jaar aan bod.

Gerealiseerde evaluaties sinds de Miljoenennota 2016

In januari 2016 is de Kamer middels een brief geïnformeerd over de evaluatie van de Wet bankenbelasting.14 Geconcludeerd wordt dat de bankenbelasting voldoet aan de doelstellingen en dat aanpassing van de bankenbelasting niet aan de orde is. De bankenbelasting levert een bijdrage aan de impliciete overheidsgarantie aan de Nederlandse bancaire sector, hoewel deze garantie sinds de invoering kleiner is geworden door de introductie en aanscherping van (inter)nationale wet- en regelgeving ter bevordering van de financiële stabiliteit. Daarnaast levert de bankenbelasting met een jaarlijkse opbrengst van bijna € 500 miljoen een belangrijke bijdrage aan de algemene middelen van het Rijk. Tenslotte is de bankenbelasting een goed uitvoerbare regeling voor de Belastingdienst, met lage perceptiekosten.
In februari dit jaar is de kabinetsreactie op de evaluatie innovatiebox naar de kamer gestuurd.15 De onderzoekers concluderen dat de innovatiebox de omvang van research & development (R&D)-activiteiten en innovatie van bedrijven in Nederland vergroot. Door de onderzoekers wordt geconstateerd dat de innovatiebox waarschijnlijk niet het meest krachtige middel is om R&D en innovatie te stimuleren. Tegelijkertijd leidt de innovatiebox per euro gederfde belastinginkomsten tot 54 eurocent additionele R&D-uitgaven door de innovatieboxgebruiker. Uit de evaluatie blijkt dus dat de innovatiebox, naast het verbeteren van het vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven, ook een bijdrage levert aan het bevorderen van onderzoeks- en ontwikkelingswerk in Nederland.

Tevens komt uit de evaluatie dat de uitvoering van de innovatiebox tot tevredenheid stemt. De aanbevelingen die de onderzoekers geven worden meegewogen in de maatregelen omtrent de innovatiebox die in het Wetsvoorstel Belastingplan 2017 zijn opgenomen.

De evaluatie verhuurderheffing is in juni 2016 naar de kamer gestuurd.16 Hierin wordt ook de heffingsvermindering behandeld. Als in de resterende looptijd van de heffingsvermindering het gebruik van de regeling gelijke tred blijft houden met de uitputting tot nu toe, zal het gebruik van de regeling achterblijven bij het geraamde bedrag van € 280 miljoen. Het kabinet is naar aanleiding van de evaluatie voornemens tot enkele aanpassingen in de verhuurderheffing en heffingsvermindering. Voor een deel biedt het beschikbare budget van € 280 miljoen voor de heffingsvermindering hier ruimte voor, voor een deel wordt ter dekking het tarief verhoogd. De aanpassingen zien op het breder toepassen en voor bepaalde gevallen verhogen van de heffingsvermindering, het vrijstellen van bepaalde woningen en het hanteren van een hogere heffingsvrije voet (vijfentwintig in plaats van tien woningen).

In de eerste helft van 2016 is onderzoek gedaan naar hoe de aftrek voor specifieke zorgkosten uitwerkt op de doelgroep van chronisch zieken en gehandicapten. Dit onderzoek is op Prinsjesdag naar de Kamer gestuurd. De evaluatie excessieve beloningen wordt binnenkort naar de Kamer verzonden.

Evaluatieprogrammering

In de internetbijlage met de toelichting op de belastinguitgaven is voor iedere belastinguitgave aangegeven wanneer een evaluatie wordt opgeleverd. In bepaalde gevallen wordt geen evaluatie gepland, bijvoorbeeld als het budgettair belang van de regeling te klein is of als een regeling Europees verplicht is.17 In 2016 en 2017 worden de volgende evaluaties afgerond: aftrek scholingsuitgaven; verlaagd tarief glastuinbouw EB; salderingsregeling EB; vrijstelling overdrachtsbelasting stedelijke herstructurering; giftenaftrek; algemeen nutbeogende instellingen (ANBI’s) en sociaal belang behartigende instellingen (SBBI’s); excessieve beloningen; de ondernemersfaciliteiten zelfstandigenaftrek, extra zelfstandigenaftrek starters, startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid, FOR niet omgezet in lijfrente, meewerkaftrek, stakingsaftrek, MKB-winstvrijstelling, kleinschaligheidsinvesteringsaftrek en willekeurige afschrijving starters; de evaluatie van de fiscale instrumenten die zijn opgenomen in artikel 18 (natuur en regio) van de begroting van het Ministerie van Economische Zaken – i.e. bosbouwvrijstelling, vrijstelling vergoeding bos- en natuurbeheer, vrijstelling bos- en natuurterreinen forfaitair rendement, vrijstelling natuurgrond OVB, vrijstelling landinrichting OVB en de vrijstelling Bureau Beheer Landbouwgronden OVB; het verlaagd tarief lokaal opgewekte duurzame energie; de 30%-regeling; vrijstelling wegenbouw MRB; vrijstelling taxi’s MRB; teruggaaf taxi’s BPM; laag tarief BTW vervoer van personen, teruggaaf kerkgebouwen EB; teruggaaf non-profit EB; heffingskorting groen beleggen; vrijstelling groen beleggen forfaitair rendement; natuurschoonwet; milieu-investeringsaftrek en de VAMIL.