Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
RijksbegrotingOverzichtVoorbereidingUitvoeringVerantwoording
2017
  • Begrotingsstaat
  • Download PDF

3. Financieel Management

3.1 Inleiding

Het financieel management bij het Rijk was van goede kwaliteit en garandeerde ook in 2017 een goede beheersing van de uitgaven en ontvangsten van het Rijk. Ook de bedrijfsvoering is vorig jaar over het algemeen beheerst verlopen. Nederland voldeed ook in 2017 op rijksniveau aan de norm van 99 procent voor rechtmatigheid19.

3.1.1 Verantwoordelijkheidsverdeling

De Minister van Financiën en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben kaderstellende of voorwaardenscheppende verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor de rijksbrede bedrijfsvoering. Deze verantwoordelijkheid voor het systeem van de rijksbrede bedrijfsvoering wordt aangeduid als systeemverantwoordelijkheid20.

3.2 Rechtmatigheid van de uitgaven

3.2.1 Totaalbeeld en resultaten

Het percentage fouten en onzekerheden lag voor het hele Rijk, evenals voorgaande jaren, onder de grens van 1 procent van de totale uitgaven en ontvangsten in 2017. Het percentage fouten en onzekerheden bij de uitgaven en ontvangsten is ten opzichte van 2016 licht toegenomen.

Tabel 3.2.1 Rechtmatigheid en deugdelijke weergave van de rijksuitgaven in de afgelopen jaren volgens de Algemene Rekenkamer (in procenten)
 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Rechtmatigheid en deugdelijke weergave uitgaven Rijk (%)

99,76

99,80

99,73

99,53

99,69

99,60

99,52

3.2.2 Nieuw stelsel van rapporteringstoleranties

De rapporteringstoleranties bepalen boven welk bedrag een Minister verplicht is om in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementale jaarverslag melding te maken van fouten en onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid, en deze toe te lichten. Vanaf de verantwoording 2017 zijn er nieuwe tolerantiegrenzen van toepassing. De Tweede Kamer is bij brief van 26 januari 2017 geïnformeerd over dit nieuwe stelsel en de voordelen ervan21. Over dit nieuwe stelsel is overeenstemming bereikt met alle departementen, de Auditdienst Rijk (ADR) en de Algemene Rekenkamer.
Figuur 3.2.1 Nieuw stelsel rapporteringstoleranties vanaf verantwoording 2017*

* Met uitzondering van kleine begrotingshoofdstukken en begrotingsartikelen, waarvoor ruimere rapporteringstoleranties gelden, oplopend tot 10 procent voor fouten en onzekerheden samen.

De rechtmatigheid van alle begrotingshoofdstukken afzonderlijk is in 2017 binnen de gestelde rapporteringstoleranties gebleven, met uitzondering van de volgende begrotingshoofdstukken:

  • •  Wonen en Rijksdienst;
  • •  Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken is een fout in de deugdelijke weergave geconstateerd in de saldibalans. Deze fout overschrijdt de rapporteringstolerantie van de saldibalans.

De rapporteringstoleranties zijn overschreden bij een aantal begrotingsartikelen. Daarnaast is bij de volgende begrotingshoofdstukken een overschrijding geweest in de samenvattende staat baten-lastenagentschappen:

  • •  Veiligheid en Justitie;
  • •  Onderwijs, Cultuur en Wetenschap;
  • •  Defensie;
  • •  Wonen en Rijksdienst.

De bedrijfsvoeringsparagrafen in de departementale jaarverslagen van deze begrotingshoofdstukken lichten de overschrijding van de rapporteringstoleranties toe.

De oorzaak van de belangrijkste fouten en onzekerheden in 2017 waren:

  • •  behandel- en procesfouten in de uitgaven en ontvangsten van de huurtoeslag bij het begrotingshoofdstuk van het Ministerie van Wonen en Rijksdienst;
  • •  het niet geheel voldoen aan aanbestedingsregels en (contract)voorwaarden. In 2017 heeft een aantal departementen voor de aanbesteding van inhuur van ICT-personeel gebruik gemaakt van een Dynamisch Aankoop Systeem (DAS). Omdat er diverse standpunten zijn over de voorwaarden voor het gebruik van de DAS, heeft dit er in 2017 toe geleid dat niet geheel is voldaan aan de inkoopregels of dat geen duidelijkheid bestond over de toepassing daarvan;
  • •  de administratie van verplichtingen, voorschotten en vorderingen.

3.2.3 Misbruik en oneigenlijk gebruik

Beleid waarvoor gebruik wordt gemaakt van gegevens van derden, kan gevoelig zijn voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit kan voorkomen bij bijvoorbeeld subsidies, uitgaven sociale zekerheid en belastingen.

Box 3.2.1 Misbruik en oneigenlijk gebruik

Onder misbruik wordt verstaan: het bewerkstelligen van geen of te geringe betaling van verplichte bijdragen aan de overheid en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door het bewust niet, niet tijdig, niet juist of niet volledig verstrekken van gegevens en inlichtingen.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het volgens de regels van de wet, maar in strijd met de bedoeling van de wettelijke bepalingen, geheel of ten dele ontgaan van een verplichte bijdrage aan de overheid en verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering.22

De bedrijfsvoeringsparagrafen van de departementale jaarverslagen maken over het algemeen geen melding van tekortschietend beleid op misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid). De conclusie hierover kan zijn dat de opzet en werking van het M&O-beleid bij alle departementen toereikend is.

3.2.4 Beleidsmatige mutaties na de Najaarsnota

De tweede suppletoire wet (die tegelijk met de Najaarsnota verschijnt) is het laatste wetgevingsmoment gedurende het begrotingsjaar om wijzigingen in de begrotingen voor goedkeuring voor te leggen aan de Tweede Kamer. Als daarna nog beleidsmatige begrotingsmutaties nodig zijn op artikelen waar het maximale uitgaven- of verplichtingenniveau uit de Najaarsnota wordt overschreden, dan moeten deze per brief aan de Tweede en Eerste Kamer worden voorgelegd. In bijlage 9 staat een overzicht van deze mutaties. Net als voorgaande jaren is een ondergrens van 2 miljoen euro gehanteerd.

3.3 EU-middelen

3.3.1 Inkomsten en uitgaven van EU-middelen

De Europese Commissie (EC) stelt jaarlijks de begroting van de Europese Unie (EU) op van de te verwachten inkomsten en uitgaven. Deze begroting moet passen binnen de afspraken van het Meerjarig Financieel Kader (MFK) dat de lidstaten elke zeven jaar met unanimiteit moeten aannemen. Het huidige MFK loopt van 2014 tot 2020. De inkomsten van de EU bestaan grotendeels uit de jaarlijkse bijdrage die de lidstaten verplicht zijn te leveren, de zogenoemde afdrachten aan de EU-begroting. De totale inkomsten van de EU moeten de totale uitgaven uit de EU-begroting dekken. De EU-begroting mag namelijk geen overschot of tekort laten zien.23

De uitgaven van de EU-begroting zijn grotendeels onder te verdelen in middelen in direct beheer van de Europese Commissie (EC) en middelen in gedeeld beheer van de EC en de lidstaten.

Figuur 3.3.1 Verdeling uitgaven EU-begroting
De verantwoordelijkheid van de lidstaten met betrekking tot financiële middelen is vastgelegd in Europese regelgeving.24 De inkomsten en uitgaven van de EU-begroting zijn gescheiden en kennen daarmee hun eigen regels en een eigen verantwoordingsstructuur en -ritme.25

3.3.2 EU-afdrachten

De Europese begroting wordt grotendeels gefinancierd met jaarlijkse afdrachten van de lidstaten. De afdrachten van de EU-lidstaten kennen drie categorieën:

  • 1.  de douanerechten of invoerrechten (ook wel traditionele eigen middelen genoemd);
  • 2.  de btw-afdracht;
  • 3.  de afdracht op basis van het bruto nationaal inkomen (bni).

Voor het resterende deel wordt de Europese begroting gefinancierd door overige ontvangsten (onder andere boete-inkomsten).

De totale afdrachten van Nederland in 2017 bedroegen netto 6,4 miljard euro uit de reguliere afdrachten, inclusief de vergoeding voor de inning van de douanerechten. Daarnaast ontving Nederland in 2017 eenmalig 3,2 miljard euro door de aanname van het Eigenmiddelenbesluit (EMB) in 2016 (met name als gevolg van de verrekening van de bni- en btw-korting over de periode 2014–2016). De samenstelling van de Nederlandse afdrachten wijkt enigszins af van de gemiddelde samenstelling van de afdrachten van de overige lidstaten. De Nederlandse nettoafdracht van douanerechten26 is circa 30 procent van de totale Nederlandse afdrachten, als gevolg van de belangrijke positie van de Rotterdamse haven voor de invoer van goederen in de EU. Om te compenseren voor de hoge Nederlandse nettobetalerspositie heeft Nederland btw- en bni-kortingen bedongen bij onderhandelingen voor het huidige MFK. Door deze kortingen is het procentuele aandeel van de btw- en bni-afdracht lager dan het EU-gemiddelde.
De Nederlandse afdrachten voor de EU-begroting worden geraamd en verantwoord op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.27 Verder staat in het jaarverslag van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en in de verticale toelichting bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk (bijlage 8) een overzicht van alle mutaties die er het afgelopen begrotingsjaar waren in de Nederlandse afdrachten.

Figuur 3.3.2 laat de ontwikkeling van de afdrachten en ontvangsten zien sinds het begin van het huidige MFK. De lijn in de grafiek staat voor de nettoafdrachten, die een optelling vormen van de verschillende afdrachten minus de ontvangsten. Deze worden daarom in de grafiek gepresenteerd als «negatieve» afdrachten. Omdat eind 2016 het EMB is aangenomen, is de jaarlijkse korting op de afdrachten voor de jaren 2014–2016 pas in 2017 in de kas ontvangen (zie in figuur 3.3.2: overige ontvangsten). In de figuur is de korting zodoende niet meegenomen in de netto Nederlandse afdrachten voor de jaren 2014–2016.

Figuur 3.3.2 Afdrachten Nederland in het huidige MFK (in miljoenen euro)

Douanerechten

De douanerechten bestaan uit importheffingen die door de EU zijn vastgesteld. De douanediensten van de lidstaten heffen en innen deze in opdracht van de EC. De ADR controleert deze douanerechten als onderdeel van de belastinginkomsten voor de jaarrekeningcontrole.28 De lidstaten maken de opbrengsten in zijn geheel over aan de EC, met inhouding van een vergoeding voor de kosten voor heffing en inning, de zogenoemde perceptiekostenvergoeding. In 2017 bedroeg de nettoafdracht (bruto-afdracht minus perceptiekostenvergoeding) van Nederland voor de douanerechten aan de EU 2,5 miljard euro.

Btw-afdracht

De btw-afdracht wordt vastgesteld op basis van een vast percentage (0,3 procent29) van de btw-grondslag. Nederland heeft samen met Duitsland en Zweden een korting bedongen op deze afdracht, zodat het afdrachtpercentage 0,15 procent van de btw-grondslag is. Omdat afzonderlijke lidstaten verschillende btw-tarieven hanteren, wordt afgedragen op basis van een gewogen gemiddelde btw-grondslag. Het bij wet onafhankelijke Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)30 levert de input aan het Ministerie van Financiën om dit gewogen gemiddelde te berekenen. In 2017 bedroeg de btw-afdracht van Nederland (inclusief de bijdrage aan de Britse korting) aan de EU 0,5 miljard euro.

Bni-afdracht

De bni-afdracht is het sluitstuk van de Europese begroting. De omvang van de bni-afdracht is dan ook afhankelijk van alle andere elementen van de Europese begroting. Als de uitgaven uit de EU-begroting in omvang toenemen, stijgt de totale bni-afdracht van de lidstaten en omgekeerd. Maar ook als de overige eigen middelen – de douanerechtenheffing of de btw-heffing (van alle lidstaten gezamenlijk) – hoger of lager uitvallen, beweegt de bni-afdracht van alle lidstaten mee. Verder is de Nederlandse bni-afdracht afhankelijk van de omvang van het Nederlandse bni ten opzichte van het bni van de overige lidstaten. Het bni voor het lopende jaar wordt vastgesteld op basis van voorlopige cijfers en kan in latere jaren worden bijgesteld op basis van realisatie. Dit kan leiden tot een nacalculatie van de bni-afdracht (naheffing of terugbetaling).

Het CBS biedt de bni-cijfers jaarlijks rechtstreeks aan Eurostat aan, en daarmee aan de EC. Het CBS publiceert deze cijfers op datzelfde moment ook op zijn website.31 Daarbij stelt het CBS ook een kwaliteitsrapport op, dat inzicht biedt in mogelijke fluctuaties van de cijfers. De EC stelt vervolgens de bni-afdracht voor Nederland vast. Het toezicht hierop wordt gehouden door Eurostat, die de gegevens op haar website publiceert.32 Mogelijke verschillen tussen eerder afgedragen totalen en de uiteindelijk definitief vastgestelde afdrachten worden verrekend met de lidstaten. De bni-cijfers kunnen met terugwerkende kracht tot en met vier jaar terug worden aangepast, omdat dan pas vastgesteld kan worden hoe groot het bni van de lidstaten daadwerkelijk was. Dit betekent dat de bni-afdracht pas na vier jaar definitief vaststaat. In 2017 bedroeg de bni-afdracht van Nederland aan de EC 3,4 miljard euro. Nederland heeft ook op de bni-afdracht een jaarlijkse korting bedongen, die in 2017 bruto 0,8 miljard euro bedroeg. Met ingang van 2017 is deze korting ook in de bni-afdracht verwerkt. Het bedrag van 3,4 miljard euro is dus inclusief deze Nederlandse korting.

3.3.3 EU-fondsen in gedeeld beheer

Van de totale Europese uitgaven (in 2017 ongeveer 130 miljard euro) wordt ongeveer 80 procent uitgegeven door fondsen in gedeeld beheer. In Nederland gaat het om de fondsen voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB), de structuurfondsen en de migratie- en veiligheidsfondsen. Bij de fondsen in gedeeld beheer zijn de lidstaten medeverantwoordelijk voor goed functionerende beheers- en controlesystemen en een juiste besteding van de EU-middelen. Jaarlijks legt het kabinet hierover verantwoording af in de Nationale Verklaring (bijlage 3). De EC is eindverantwoordelijk voor alle EU-uitgaven. De regels voor gedeeld beheer en de rol van de lidstaten zijn vastgelegd in Europese regelgeving.33
Figuur 3.3.3 Ontwikkeling totale subsidiabele kosten (fonds + nationale cofinanciering en fonds bij landbouwfondsen en veiligheid- en migratiefondsen) zoals gecontroleerd door de ADR en zoals verantwoord in Nationale Verklaringen. Het jaartal waarin de NV uitkomt is aangehouden als bron omdat de verantwoordingsperiodes van de fondsen verschillen en gebroken boekjaren kennen

Bron: Nationale verklaringen 2014–2018.

Migratiefondsen zijn vanaf 2017 overgegaan in migratie- en veiligheidsfondsen

In de NV 2017 zijn de declaraties voor de structuurfondsen voor de periode 2007–2013 als internetbijlage opgenomen in de NV om deze te scheiden van de structuur- en investeringsfonds declaraties voor de periode 2014–2020 die andere regelgeving heeft.

Gemeenschappelijk landbouwbeleid: de landbouwfondsen

Het GLB leunt op twee pijlers. De eerste pijler bestaat uit directe inkomenssteun aan agrariërs en markt- en prijsbeleid. De inkomenssteun door middel van het Europees Landbouw Garantie Fonds (ELGF) richt zich op stabielere landbouwinkomens. De tweede pijler betreft het plattelandsbeleid. Deze pijler richt zich op de kwaliteit van alle plattelandsgebieden in de EU en wordt gefinancierd door het Europees Landbouw Fonds voor Plattelands Ontwikkeling (ELFPO). Het ELFPO valt daarnaast ook voor een deel onder de bepalingen voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI), maar gelet op de beleidsoriëntatie is het ELFPO in de Nationale Verklaring gerangschikt onder de landbouwfondsen. In het gebroken boekjaar 2016–2017 heeft Nederland zo’n 873 miljoen euro gedeclareerd34 voor beide landbouwfondsen.

Structuur- en investeringsfondsen

De structuurfondsen hebben als doel het regionaal beleid van de EU uit te voeren. Dit betekent dat ze de economische en sociale cohesie in de EU versterken door te zorgen voor evenwicht tussen de regio's. Hiervoor zijn het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF) bedoeld. Het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV) (voorheen het Europees Visserijfonds (EVF) genoemd), is gericht op de ontwikkeling van «een verantwoorde visserijketen en afspraken ter bevordering van de stabiliteit van de vismarkt».

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is verantwoordelijk voor het nieuwe Fonds voor Europese Hulp aan de Meest Behoeftigen (EFMB) en declareerde bijna 0,1 miljoen euro. In het gebroken boekjaar 2016–2017 declareerde Nederland voor het structuurfonds ESF 23 miljoen euro. Voor het EFMZV en het EFRO zijn er in het gebroken boekjaar 2016–2017 geen declaraties gedaan, omdat de nieuwe systemen voor de periode 2014–2020 nog opgestart worden. De Auditautoriteit (AA) heeft met een controle vastgesteld dat de systemen voor deze fondsen functioneren. Er is nog geen controle op de Certificeringsautoriteit (CA) voor deze fondsen uitgevoerd.

Migratie- en veiligheidsfondsen

De Europese migratie- en veiligheidsfondsen bestaan uit het Asiel, Migratie en Integratiefonds (AMIF) en het fonds voor de Interne Veiligheid (ISF). Het AMIF heeft drie hoofdthema’s:

  • 1.  asiel & opvang;
  • 2.  integratie;
  • 3.  terugkeer.

Doel is het stimuleren van het efficiënt beheer van migratiebewegingen en de uitvoering, versterking en ontwikkeling van een gezamenlijk beleid voor asiel en immigratie. Het ISF bestaat uit twee onderdelen:

  • 1.  politiesamenwerking, criminaliteitsbestrijding en crisisbeheersing;
  • 2.  buitengrenzen en visa.

Het ISF heeft drie doelen: de uitvoering van de EU Internal Security Strategy stimuleren, samenwerking rond rechtshandhaving stimuleren en de buitengrenzen van de EU beheren. In het gebroken boekjaar 2016–2017 declareerde Nederland 9 miljoen euro voor AMIF en ISF.

Box 3.3.1 Evaluaties van doelmatigheid en doeltreffendheid EU-subsidies

Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) heeft een ex-postevaluatie laten uitvoeren voor programmaperiode 2007–2013 (POP-2) van het landbouwprogramma ELFPO. De uitkomsten van de evaluatie zijn in februari 2018 naar de Tweede Kamer gestuurd.35

De Management Autoriteiten van de structuurfondsen, het EFMB en het EFMZV stellen evaluatieplannen op om de doeltreffendheid, doelmatigheid en het effect van de programma’s te meten en te evalueren. De programma’s voeren ex ante en tussentijds een evaluatie uit. De tussentijdse evaluatie is gereed in 2019.

De verantwoordelijke Autoriteit van de migratie- en veiligheidsfondsen AMIF en ISF heeft eind 2017 een tussentijdse evaluatie uit laten voeren en ingediend, conform de Europese regelgeving. De resultaten staan op de hieronder vermelde website. In 2023 wordt een eindevaluatie uitgevoerd.

Meer informatie over doelmatigheid en doeltreffendheid van evaluaties staat op de volgende websites.

Landbouwfondsen:

ELFPO: Jaarverslag 2016, uitvoering POP-3

https://regiebureau-pop.eu/sites/default/files/field/file-attachment/ Jaarverslag%20over%20de%20uitvoering%202016%20met%20 correctie%20budgetcijfers%20en%20links.pdf

ELGF: Speciaal verslag nr. 21/2017 van de ERK-Vergroening: een complexere inkomenssteunregeling, die vanuit milieuoogpunt nog niet doeltreffend is

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=44179

Structuurfondsen:

EFRO: Evaluatie EFRO-doelstelling 2 en 3, programmaperiode 2007–2013

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2018/02/21/evaluatie-efro-doelstelling-2-en-3-programmaperiode-2007–2013-ezk-cofinanciering-efro

EFMZV: Jaarverslag Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij

https://www.rvo.nl/sites/default/files/2017/06/Jaarverslag-EFMZV-2016.pdf

ESF: Onderzoek en evaluatie ESF 2014–2020

https://www.agentschapszw.nl/subsidies-en-regelingen/e/esf-2014–2020-algemene-informatie-europees-sociaal-fonds/inhoud/onderzoek-en-evaluatie-esf-2014–2020

EFMB: Onderzoek en evaluatie EFMB

https://www.agentschapszw.nl/subsidies-en-regelingen/e/efmb-europees-fonds-voor-meest-behoeftigen/inhoud/onderzoek-en-evaluatie-efmb

Migratiefondsen:

AMIF/ISF: Tussentijdse evaluaties AMIF en ISF

https://www.uitvoeringvanbeleidszw.nl/actueel/nieuws/2018/01/23/ tussentijdse-evaluaties-amif-en-isf

3.3.4 Beheers- en controlesystemen en rechtmatigheid

De Europese systematiek schrijft voor dat de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de fondsen goed werkende beheers- en controlesystemen moeten hebben.36 Bij goed werkende systemen worden fouten in de uitgaven tijdig ontdekt. Hierdoor kunnen declaraties met fouten zo veel mogelijk worden voorkomen. De onafhankelijke controleur, de Auditautoriteit (AA), beoordeelt de kwaliteit van de beheers- en controlesystemen en de declaratie. Het foutpercentage in de einddeclaratie van een fonds mag niet hoger zijn dan 2 procent. Wanneer een lidstaat deze norm overschrijdt, kan de EC overgaan tot sancties, zoals een tijdelijke betaalstop en terugvorderingen van het geld bij de lidstaat. In Nederland is de rol van onafhankelijke controleur belegd bij de ADR. De controlerapporten van de AA wijzen uit dat alle beheers- en controlesystemen in het gebroken boekjaar 2016–2017 goed functioneerden.37
Tabel 3.3.1 geeft een overzicht van de systeemoordelen en de foutpercentages per fonds, zoals verantwoord in de Nationale Verklaring.38 Het totaalbedrag van subsidiabele kosten is meer ten opzichte van het voorgaande jaar. Dit komt voornamelijk door de stijging van declaraties binnen de landbouwfondsen. Voor de structuurfondsen EFRO en EFMZV zijn geen uitgaven gedeclareerd.
Tabel 3.3.1 Systeemoordelen en foutenpercentages

Fonds

Systeemoordeel*

Foutpercentage

Totale subsidiabele kosten (€)

Periode

ELGF en ELFPO

Functioneert

<2%

€ 873.506.678

16 oktober 2016 tot en met 15 oktober 2017

ESF

Functioneert

<2%

€ 23.655.011

1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017

EFRO

Functioneert

N.v.t.

€ 0

1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017

EFMZV

Functioneert

N.v.t.

€ 0

1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017

EFMB

Functioneert

<2%

€ 97.601

1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017

Migratie- en veiligheidsfondsen

Functioneert

<2%

€ 9.115.802

16 oktober 2016 tot en met 15 oktober 2017

Totaal fondsen

   

€ 906.375.092

 

3.4 Verplichtingen

3.4.1 Proces focusonderwerp verplichtingen

De Tweede Kamer heeft voor de verantwoording over 2017 «verplichtingen: pijler van het budgetrecht» aangemerkt als één van de twee focusonderwerpen. De Tweede Kamer heeft specifiek verzocht om een goede informatievoorziening over het openbreken van verplichtingen rondom de formatie. Zoals is aangegeven in de brief van de Minister van Financiën van 18 oktober 201739, hebben de departementen om deze reden naar aanleiding van het Regeerakkoord specifieke en expliciete informatie over verplichtingen opgenomen in de nota’s van wijziging. De conclusie is dat er geen verplichtingen opengebroken zijn naar aanleiding van het Regeerakkoord.

3.4.2 Definitie verplichting en mogelijkheden Tweede Kamer

De begrotingssystematiek van het verplichtingen-kasstelsel en het daarmee samenhangende budgetrecht heeft twee belangrijke pijlers: de verplichtingen en de kasuitgaven. De verplichtingen worden vastgelegd in de verplichtingenboekhouding. Kasbetalingen worden geadministreerd in de kasboekhouding. De verplichtingenboekhouding is een belangrijk onderdeel, met name om kasuitgaven over meerdere jaren te kunnen beheersen en te verantwoorden. De verplichtingenboekhouding geeft inzicht in welke kasbetalingen nog gaan plaatsvinden.

De Comptabiliteitswet40 2016 (CW 2016) definieert wat verplichtingen zijn: een financiële verplichting is een overeenkomst die al aangegaan is, waaruit op een later moment kasuitgaven zullen voortkomen. Aan deze uitgaven kan een voorwaarde verbonden zijn, maar dit hoeft niet. Hierbij kan er sprake zijn van al afgesloten contracten, maar ook van toegekende subsidies. Belangrijk bij de uitoefening van het budgetrecht van de Tweede Kamer is dat de CW 2016 voorschrijft dat deze afspraken altijd controleerbaar moeten zijn.

Zowel het budget om verplichtingen aan te gaan als het budget om kasbetalingen te doen worden via de begrotingswetten ter goedkeuring voorgelegd aan de Staten-Generaal. De Tweede Kamer heeft dan de mogelijkheid om via amendementen het verplichtingen- en het kasbudget te wijzigen.

3.4.3 Verplichtingenproces in de praktijk

Het kabinet neemt een besluit dat financiële consequenties heeft. Dit besluit wordt voorgelegd aan de Tweede Kamer in de vorm van een brief, wetsvoorstel, of al bij het Regeerakkoord. Het kabinet gaat hierover in discussie met de Tweede Kamer en geeft hierbij ook inzicht in de budgettaire consequenties van het voornemen. Hierbij kan de Tweede Kamer dus aan de voorkant al haar materiële budgetrecht uitoefenen. Bij het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar past het kabinet het besluit in het budgettair kader in.

Bij de volgende begrotingswet (in het voorbeeld in figuur 3.4.1 is dit de ontwerpbegroting 2016) legt het kabinet vervolgens het verplichtingenbudget per artikel ter goedkeuring voor aan de Tweede Kamer. Dit is het budget dat de Tweede Kamer ter beschikking stelt om verplichtingen in 2016 aan te kunnen gaan. Deze verplichtingen kunnen op een later moment tot uitbetaling komen. Als het parlement deze begroting voor de verplichtingenkant goedkeurt, kan het ministerie in 2016 verplichtingen aangaan. Als het parlement andere inzichten heeft dan de betrokken Minister, kan de Tweede Kamer op dit moment amenderen: de verplichting is immers nog niet aangegaan.

Figuur 3.4.1 geeft weer hoe een verplichting en de samenhangende kasuitgave verloopt. In het voorbeeld wordt uitgegaan van het sluiten van een overeenkomst met een tegenpartij in 2016 en de daaropvolgende kasbetaling in 2017.

Figuur 3.4.1 Het proces van het aangaan van een verplichting van 100 euro in 2016 en de kasbetaling in 2017 van 95 euro

Het kabinet is van plan een verplichting van 100 euro aan te gaan in 2016. In de ontwerpbegroting 2016 stelt een departement daarom aan het parlement voor 100 euro beschikbaar te stellen aan het verplichtingenbudget 2016. De Tweede Kamer autoriseert dit verplichtingenbudget bij goedkeuring van de Begrotingswet 2016. In 2016 gaat het departement vervolgens de verplichting aan en administreert deze verplichting in de verplichtingenboekhouding.

Het departement voert op de saldibalans een openstaande verplichting op. Over de realisatie van de aangegane verplichting en over de saldibalans legt de Minister van het betreffende departement verantwoording af in het jaarverslag 2016.

In de ontwerpbegroting 2017 volgt het voorstel aan de Tweede Kamer om een kasbudget van 100 euro beschikbaar te stellen. In de begrotingswet 2017 is de geraamde kasuitgave van 100 euro opgenomen om aan de verplichting uit 2016 te voldoen. Dit wordt op dat moment weergegeven als juridisch verplicht, want er is al een verplichting aangegaan.

In 2017 wordt dan het kasbudget uitgegeven, waarbij blijkt dat slechts 95 euro in 2017 wordt betaald, dus de kasrealisatie is 95 euro. De openstaande verplichting van 100 euro wordt met de betaling van 95 euro verlaagd. De openstaande verplichting bedraagt dan nog 5 euro. Deze komt niet meer tot uitbetaling. De openstaande verplichting wordt afgeboekt tot 0 door een zogenoemde «negatieve bijstelling» op een verplichting uit een voorgaand jaar (2016). Over de kasuitgave en het saldo van openstaande verplichtingen op de saldibalans wordt in het jaarverslag 2017 verantwoording afgelegd.

3.4.4 De verplichting in de praktijk: drie voorbeeldcasussen

Om praktisch inzicht te geven in het gebruik en het belang van verplichtingen binnen de processen van met name ministeries die een grote, meerjarige investering doen, zijn twee casussen opgenomen van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en van het Ministerie van Defensie. Daarnaast wordt in een casus geschetst hoe salarissen worden verplicht. Dit biedt ook inzicht in hoe ministeries omgaan met deze categorie van verplichtingen. Er zijn ook grafieken om visueel een vergelijkend inzicht te bieden in de verschillende kasritmes van de verschillende casussen.

Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat: Stimulering Duurzame Energieproductie+ (SDE+)

Het «Besluit stimulering duurzame energieproductie» publiceert met ingang van 200841 aanwijzingsregelingen, op grond waarvan kandidaat-producenten van duurzame energie subsidie kunnen aanvragen.42 SDE+ duidt de regelingen na 2010 en de op grond daarvan verstrekte subsidies aan. SDE+ vergoedt de «onrendabele top» (integrale kostprijs, verminderd met de marktwaarde) van geproduceerde duurzame energie. De SDE+-subsidie wordt per kalenderjaar bevoorschot en afgerekend.

Aangaan verplichtingen

Elke publicatie van een aanwijzingsregeling SDE+ geeft aan voor welk bedrag er maximaal aan beschikkingen kan worden afgegeven: het budgetplafond. Vóór publicatie van een aanwijzingsregeling maakt de Minister van Economische Zaken (en Klimaat) zijn voornemens, waaronder de hoogte van het budgetplafond, bekend aan de Tweede Kamer. Dit gebeurt zowel in begrotingsstukken als in brieven aan de Kamer, specifiek over een voorgenomen SDE+-publicatie.43 Ook over de resultaten van een publicatie stelt de Minister de Tweede Kamer in een brief op de hoogte.44

Elke subsidiebeschikking bevat de volgende informatie:

  • •  de subsidieperiode (in de regel 12 of 15 jaar);
  • •  de maximale subsidiabele productie; en
  • •  het maximale subsidietarief per eenheid te subsidiëren energie.

Het departement legt de aangegane verplichtingen per beschikking vast. In de verplichtingenboekhouding wordt het maximale bedrag geregistreerd, dat tot uitbetaling kan leiden per afgegeven SDE+-beschikking. De maximale subsidiabele productie tegen het maximale subsidietarief bepalen dit maximale bedrag. In 2017 is voor 7.694 miljoen euro aan nieuwe SDE+-verplichtingen aangegaan.

De kasbetaling

De SDE+-subsidies zijn verschuldigd per kalenderjaar op basis van de gerealiseerde productie en een subsidietarief gebaseerd op de werkelijke marktwaarde in dat jaar. Omdat de kasuitbetaling gekoppeld is aan de werkelijk gerealiseerde productie, vindt uitbetaling plaats gespreid over een periode tot zestien jaar na de start van de productie (de productie kan tot vier jaar na afgifte van een beschikking starten). In 2017 is voor 293 miljoen euro betaald op al eerder aangegane verplichtingen. Op de saldibalans per 31 december 2017 van het Ministerie van EZK staan nog voor 32.807 miljoen euro aan openstaande, in de toekomst nog uit te betalen verplichtingen (inclusief Wind op Zee SDE+).

In de regel zullen de tarieven waartegen subsidie (naar verwachting) zal worden uitbetaald, lager zijn dan het maximale subsidietarief. Dit betekent dat (naar verwachting) een groot deel van de aangegane verplichting uiteindelijk niet tot uitbetaling zal leiden.

Afbouw aangegane verplichtingen tijdens de uitvoering

Normaal gesproken neemt de stand van een verplichting af met uitsluitend de bedragen die zijn uitbetaald. De SDE+ wijkt op dit punt af. Als er subsidie is uitgekeerd tegen lagere tarieven dan het maximale subsidietarief, dan is (het restant van) de verplichting behalve met de uitbetaalde bedragen ook afgenomen met het verschil tussen de uitbetaalde subsidietarieven en het maximale subsidietarief. Dit heet een «negatieve bijstelling». Een en ander is schematisch weergegeven in figuur 3.4.2. De figuur geeft inzicht in de SDE+-verplichting die in 2012 is aangegaan (1.715 miljoen euro) en hoe de aangegane verplichting uit 2012 wordt afgebouwd tot en met 2031. De afbouw vindt plaats door de kasbetalingen en door de «negatieve bijstellingen», het deel van deze verplichting dat niet meer tot uitbetaling komt.

Figuur 3.4.2 Verplichting 2012 en uitgaven SDE+

Begrotingsreserve duurzame energie

De verschillen tussen de in de begroting geraamde kasuitgaven bij de SDE+ en de realisatie zijn voor een belangrijk deel toe te schrijven aan een lagere energieproductie dan waar bij het opstellen van de ramingen mee was gerekend. Deze niet-benutte productie kan in latere jaren alsnog worden gerealiseerd en op dat moment alsnog leiden tot uitbetaling van subsidie. De begrotingsreserve duurzame energie is bedoeld om de bedragen die (nog) niet zijn uitgegeven, maar later alsnog moeten worden uitbetaald, beschikbaar te houden voor het oorspronkelijke doel. Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat rapporteert aan de Tweede Kamer in de begroting45 en het departementale jaarverslag46 op beleidsartikel 4 «Een doelmatige en duurzame energievoorziening» over de ontwikkeling en standen van de begrotingsreserve duurzame energie. Daarnaast is een aantal keer de stand en (voorgenomen) gang van zaken bij de begrotingsreserve schriftelijk aan de Kamer voorgelegd.47

Het Ministerie van Defensie: vervanging en modernisering Chinooks

2012 – 2015: Plan

In 2012 is de Tweede Kamer48 akkoord gegaan met het plan om voor 616,3 miljoen euro elf nieuwe Chinooks te kopen en zes van de toen aanwezige zeventien helikopters te moderniseren. In 2014 werd 159 miljoen euro aan het projectbudget toegevoegd, met als doel nog eens drie extra Chinooks aan te schaffen. Als gevolg van inflatie- en dollarkoerscorrecties bedroeg het projectbudget toen 915,3 miljoen euro. Ook hiermee ging de Tweede Kamer49 akkoord. Om daadwerkelijk een verplichting aan te kunnen gaan voor het aanschaffen en moderniseren van de helikopters, moest de Tweede Kamer nog wel nader geïnformeerd worden als de behoefte verder was uitgewerkt.

2015 – 2017: Verloop

Het gereserveerde budget van 915,3 miljoen euro was in 2015 nog een plan, waarbij het mogelijk was dat de Tweede Kamer voor een andere besteding koos. Het Ministerie van Defensie moest de verplichting nog aangaan.

Hoe wordt het budgetrecht van de Tweede Kamer uitgeoefend? Dat gebeurde in dit geval bij brief, de zogenaamde D-brief50, waarmee het Ministerie van Defensie aangaf op welke leverancier en product de keuze is gevallen. Deze D-brief werd op 24 augustus 2015 aan de Tweede Kamer aangeboden, die de bestelling van veertien helikopters autoriseerde. Vervolgens sloot het Ministerie van Defensie een contract voor 809,7 miljoen euro en werd de verplichting aangegaan.51 Het budget inzetten voor andere doeleinden is dan niet meer mogelijk, omdat de bestelde goederen moeten worden betaald.
Met het resterende projectbudget van 104,0 miljoen euro zouden de resterende zes helikopters worden gemoderniseerd. Echter, het resterende budget van 104,0 miljoen euro was te krap, want de ombouw van de resterende zes Chinooks kostte 187,1 miljoen. Het Ministerie van Defensie stelde daarom een nieuwe businesscase op. Hieruit bleek dat de modernisering van de helikopters ertoe leidt dat niet al het beoogde onderhoud nog nodig is. Het Ministerie van Defensie voegde dit begrote budget voor onderhoud toe aan het projectbudget, dat werd verhoogd tot 996,8 miljoen euro. De Tweede Kamer ging eind 2017 akkoord52 met het aangaan van de tweede verplichting van 187,1 miljoen euro. Het Ministerie van Defensie tekende daarop bij de fabrikant de moderniseringsovereenkomst en ging daarmee de betalingsverplichting aan. Daarmee waren de toekomstige kasuitgaven op de tweede aangegane verplichting onvermijdelijk geworden.

Hoe ziet het er nu uit? De verplichtingen zijn aangegaan in 2016 en 2017. Het Ministerie van Defensie verantwoordt de aangegane verplichting in 2017 op artikel 6 Investeringen Krijgsmacht in het departementaal jaarverslag. De saldibalans, die deel uitmaakt van het departementaal jaarverslag geeft inzicht in de openstaande, nog uit te betalen verplichtingen per 31 december 2017.

Figuur 3.4.3 Verplichtingen en uitgaven vervanging en modernisering Chinook

Tabel 3.4.1 geeft een overzicht van de verplichtingen en uitgaven voor de vervanging en modernisering van de Chinooks.

Tabel 3.4.1 Verplichtingen en uitgaven voor vervanging en modernisering Chinooks (verloop 2017) (in miljoenen euro)
 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Som

In 2016 verplichting aangegaan

809,7

           

809,7

Uitgaven uit verplichting 2016

19,2

10,3

96,7

244,8

242,4

171,5

24,8

809,7

In 2017 verplichting aan te gaan

 

187,1

         

187,1

Uitgaven uit verplichting 2017

   

30,3

23,7

71,2

10,3

51,6

187,1

Totaal verplichtingenbegroting

809,7

187,1

         

996,8

Totaal uitgavenbegroting

19,2

10,3

127,0

268,5

313,6

181,8

76,4

996,8

Conclusie

Beslissend zijn de momenten waarop de Tweede Kamer het aangaan van de verplichtingen autoriseert: daarmee oefent de Tweede Kamer het budgetrecht werkelijk uit. Het vrijgeven van het kasbudget is geen beslissend moment voor de Tweede Kamer. Immers, nog steeds is er weinig uitgegeven en lijkt het in de uitgavenbegroting of de Tweede Kamer nog jarenlang alternatief kan besluiten over het budget. Maar door het aangaan van de verplichtingen zijn de daaruit voortkomende kasuitgaven onvermijdelijk geworden.

Salarissen: verplichtingen = kas

Voor sommige verplichtingen bestaat de mogelijkheid om geen specifieke verplichtingen te administreren bij het aangaan van een overeenkomst, maar de verplichting pas te administreren bij de kasbetaling.53 Dit heet verplichtingen is kas (V=K) en is anders dan het gebruikelijke proces.

Departementen boeken salarissen van ambtenaren in vaste dienst maandelijks als V=K. Bij de indiensttreding van een ambtenaar wordt geen verplichting vastgelegd in de administratie voor de salarisbetalingen tot het moment van uitdiensttreding. Het moment van uitdiensttreding is onzeker en daarnaast zijn er meer onzekerheden zoals toekomstige loonindexaties en promoties. Om deze reden administreren departementen elke maand bij de betaling van het salaris een even grote verplichting ten laste van het beschikbare verplichtingenbudget.

Dit voorbeeld laat ook de kracht zien van de V=K-regeling. Als deze niet zou bestaan, moesten departementen voor elk afzonderlijke personeelsmutatie een aanvullende verplichting bijboeken als een negatieve bijstelling nodig bleek op de verplichting die al was aangegaan. Dit terwijl de totalen van deze salarisuitgaven vrij stabiel en goed te ramen zijn. Eventuele wijzigingen in de kasuitgaven gedurende het jaar leiden automatisch tot bijgestelde verplichtingen.

Kwantitatief overzicht verplichtingen

De Minister van Financiën heeft in zijn brief ook toegezegd kwantitatieve informatie te verschaffen om nog meer inzicht te geven in hoe verplichtingen gebruikt worden. De departementen nemen per begrotingshoofdstuk een zogeheten «verlooptabel» van de openstaande verplichtingen op. De verlooptabel (zie bijlage 14) geeft weer hoeveel de openstaande verplichtingen in 2017 zijn toegenomen door nieuwe verplichtingen, en afgenomen door het tot uitbetaling komen van openstaande verplichtingen of negatieve bijstellingen op verplichtingen uit voorgaande jaren.

Concluderend

De uitwerking van dit focusonderwerp bracht in beeld wat verplichtingen zijn, en hoe deze in de praktijk gebruikt worden. Duidelijk is dat verplichtingen een belangrijk instrument zijn in het creëren van een betrouwbare overheid. Voor de Tweede Kamer is het belangrijk dat zij bij het goedkeuren van wetten en besluiten in de gaten houdt wat de financiële consequenties hiervan zijn.

Het goedkeuren van een wet met financiële gevolgen en van verplichtingenbudgetten beperkt immers de latere amendeerruimte van de Tweede Kamer. De departementen stellen kasbudgetten voor, die als juridisch verplicht zullen staan in de begrotingswetten. De titel van het focusonderwerp «verplichtingen: pijler van het budgetrecht» is dan ook zeer toepasselijk: de Tweede Kamer kan wellicht meer sturen bij het amenderen op verplichtingenbudget vóór deze aangegaan worden dan op de kasbudgetten.

3.5 Beleidsinformatie en -evaluatie

3.5.1 Totstandkoming beleidsinformatie

De beleidsinformatie in de departementale jaarverslagen is in 2017 binnen het Rijk over het algemeen ordelijk en controleerbaar tot stand gekomen. Ten opzichte van 2016 hebben een aantal departementen in 2017 verbeteringen doorgevoerd in de dossiervorming en de naleving van de eigen richtlijnen en aanwijzingen.

3.5.2 Beleidsevaluaties

Beleidsevaluaties beoordelen het (toekomstige) beleid: doet de overheid de goede dingen? En doet de overheid de dingen goed? Dit kan in zowel de fase van beleidsvoorbereiding (ex ante evaluatie), in de beleidsuitvoering (ex durante evaluatie) en na afloop van gevoerd beleid (ex post evaluatie). Ex post evaluaties op instrumentniveau worden door middel van een syntheseonderzoek samengebracht in een beleidsdoorlichting, om de doeltreffendheid en doelmatigheid te beoordelen van het gevoerde beleid. Ministers zijn ervoor verantwoordelijk om met behulp van een beleidsdoorlichting de doeltreffendheid en doelmatigheid van hun beleid periodiek te evalueren. Ieder begrotingsartikel moet ten minste elke zeven jaar worden doorgelicht. De Minister van Financiën is stelselverantwoordelijk. Regels voor beleidsdoorlichtingen staan uitgewerkt in de Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE)54.

Onderstaande tabellen geven een overzicht van de geplande en gerealiseerde doorlichtingen in 2017 en van vertraagde beleidsdoorlichtingen uit eerdere jaren dan 2017. Verschillende beleidsdoorlichtingen zijn vertraagd in 2017. Dit heeft wisselende oorzaken: in sommige gevallen diende aanvullende informatie te worden afgewacht. In andere gevallen vergde de afstemming met belanghebbenden meer tijd dan voorzien. De Tweede Kamer is door de betreffende bewindspersonen over de reden van vertraging geïnformeerd middels een uitstelbrief.

Tabel 3.5.1 Per departement geplande beleidsdoorlichtingen in 2017

Departement

Totaal aantal geplande beleidsdoorlichtingen voor 2017

In 2017 aan de Tweede Kamer aangeboden

IV Koninkrijksrelaties

1

1

V Buitenlandse Zaken

2

0

VI Veiligheid en Justitie

2

0

VII Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties

1

1

VIII Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

1

1

IX Financiën en Nationale Schuld

3

3

X Defensie

1

1

XII Infrastructuur en Milieu

2

2

XV Sociale Zaken en Werkgelegenheid

2

1

XVI Volksgezondheid, Welzijn en Sport

3

2

XVII Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

3

2

Totaal

21

14

Tabel 3.5.2 Beleidsdoorlichting uit eerdere jaren dan 2017

Departement

Totaal aantal vertraagde beleidsdoorlichting voor 2017

In 2017 aan de Tweede Kamer aangeboden

VI Veiligheid en Justitie

2

0

X Defensie

1

1

XV Sociale Zaken en Werkgelegenheid

1

1

XVI Volksgezondheid, Welzijn en Sport

1

1

XVII Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

1

1

Totaal

5

3

Op de website rijksbegroting.nl55 is informatie te vinden over de geprogrammeerde en afgeronde evaluaties per departement. Alle afgeronde beleidsdoorlichtingen (en ook interdepartementale beleidsonderzoeken) inclusief kabinetsreactie zijn hier te vinden.

3.5.3 Interdepartementale beleidsonderzoeken

De interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) gaan over grotere, artikeloverstijgende thema’s en geven concrete en zoveel mogelijk doorgerekende beleidsopties. Hiermee onderscheiden de IBO’s zich van de beleidsdoorlichtingen, waar de nadruk ligt op het terugkijken naar het gevoerde beleid.

In 2016 zijn er vijf IBO’s van start gegaan die zijn opgesomd in tabel 3.5.3.

Tabel 3.5.3 Interdepartementale beleidsonderzoeken, ronde 2016–2017

Arbeidsongeschiktheid

Innovatie in de zorg

Onderwijsachterstandenbeleid

Gereedstelling

Subsidies

Deze IBO’s zijn inmiddels allemaal afgerond en aan de Tweede Kamer aangeboden. Gezien de demissionaire status van kabinet-Rutte II zijn de afgeronde IBO’s aangeboden zonder kabinetsreactie. Het huidige kabinet heeft in 2017 nog geen kabinetsreacties aangeboden aan de Tweede Kamer. Deze volgen in 2018.

In 2017 zijn, wegens de demissionaire status van het kabinet, geen IBO’s van start gegaan.

3.5.4 Focusonderwerp toetsbare beleidsplannen

De Tweede Kamer heeft, op voordracht van de vaste Kamercommissie voor Financiën, voor de verantwoording over 2017 het onderwerp «toetsbare beleidsplannen» aangemerkt als het tweede focusonderwerp.56 De Tweede Kamer geeft aan dat «het» evalueren van beleid makkelijker (wordt) als daarmee al rekening wordt gehouden bij het maken van nieuwe beleidsplannen. Het moet duidelijk zijn welke doelen met het beleid worden nagestreefd, wat de financiële gevolgen zijn, en, waarom verwacht mag worden dat het beleid doeltreffend en doelmatig zal zijn57.

Toetsbare beleidsplannen

Departementen zijn gevraagd om in de bijlage «afgerond evaluatie- en overig onderzoek» van hun jaarverslag de beleidsvoorstellen te noemen, waarvan op voorhand inzicht bestond in doelen, financiële consequenties, doeltreffendheid en doelmatigheid. Hieruit blijkt dat dit het geval was bij een klein aantal beleidsvoorstellen. Dit komt onder andere doordat 2017 een beleidsarm jaar was. Door de verkiezingen en de looptijd van de formatie had het kabinet een groot deel van het jaar een demissionaire status en werden er in 2017 relatief weinig beleidsvoorstellen voorbereid. Tegelijkertijd laat deze inventarisatie zien dat blijvende aandacht voor dit onderwerp gewenst is.

Twee ontwikkelingen op het vlak van toetsbare beleidsplannen

Het onderwerp toetsbare beleidsplannen sluit aan bij de toenemende aandacht voor elementen als doelstellingen, doeltreffendheid en doelmatigheid in de beleidsvoorbereidende fase. Het is om de volgende redenen belangrijk om in de beleidsvoorbereiding stil te staan bij deze onderwerpen:

  • •  Ten eerste helpt het bij het maken van een goede beleidsafweging.
  • •  Ten tweede helpt het om inzicht te krijgen in de gegevens die verzameld moeten worden voor tussentijdse monitoring. Tussentijdse monitoring kan helpen bij eventuele bijsturing.
  • •  Tot slot vormt het inzicht in de werking van beleid in de beleidsvoorbereiding de basis voor een ex post evaluatie. Het verkregen inzicht in de beleidsvoorbereidende fase, kan in een ex post evaluatie getoetst worden.

Meer aandacht voor toetsbare beleidsplannen verstevigt de evaluatiecyclus en versterkt het lerend vermogen van de overheid. Voor de toetsbare beleidsplannen zijn de volgende twee ontwikkelingen relevant. Voor beide onderwerpen zijn er in 2017 relevante stappen gezet voor de verantwoording.

Figuur 3.5.2 Twee relevante ontwikkelingen toetsbare beleidsplannen

1. Aanvullende post

Zoals opgemerkt in de brief van de Tweede Kamer58 brengt een nieuw kabinet nieuwe plannen voor Nederland met zich mee en vormt dat een goed moment om expliciet stil te staan te staan bij doelen, doeltreffendheid, doelmatigheid en financiële consequenties van die plannen.
Het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» geeft hier invulling aan. In de bijlage «Budgettair overzicht» gaat het regeerakkoord in op de verwerking van mutaties in de financiële bijlage ten opzichte van de stand van de Miljoenennota 2018. Ombuigingen59 zijn direct verwerkt in de departementale (meerjaren)begroting. Intensiveringen60 die een nadere uitwerking behoeven, zijn geboekt op de aanvullende post van het Ministerie van Financiën. Deze middelen worden jaarlijks tranchegewijs uitgekeerd, onder de voorwaarde van een doelmatig bestedingsplan, waarin onder andere wordt ingegaan op de evaluatie van het beleid.

Een deel van de middelen op de aanvullende post is eind 2017 toebedeeld aan departementen via nota’s van wijziging. Dit is gebeurd nadat het Ministerie van Financiën en het betreffende departement overeenstemming hadden bereikt over een bestedingsplan.

2. Artikel 3.1 Comptabiliteitswet 2016

De voorbereiding van de handreiking bij artikel 3.1 van de CW 2016 sluit ook aan bij het onderwerp toetsbare beleidsplannen. Dit artikel vraagt, met ingang van 1 januari 2018, bij alle voorstellen die ter tafel komen in de Kamers der Staten Generaal een toelichting op doelstellingen, doeltreffendheid, doelmatigheid, beleidsinstrumentarium en financiële gevolgen.

In de brief61 van 13 december 2017 geeft de Minister van Financiën aan op welke manier hij invulling geeft aan deze handreiking bij artikel 3.1. De eerste stap in dit kader is in 2017 gezet met de publicatie van een tijdelijke schrijfwijzer.62 Deze is opgesteld om departementen te ondersteunen bij het formuleren van de toelichting conform artikel 3.1.
Deze tijdelijke schrijfwijzer is een tussenstap naar een rijksbrede werkwijze die in 2018 verder wordt uitgewerkt, in samenwerking met toekomstige gebruikers63. Deze uitwerking zal plaatsvinden door het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK) aan te vullen met elementen uit artikel 3.1 van de CW 2016. Het IAK is een instrument dat rijksbreed veel wordt geraadpleegd in de beleidsvoorbereidende fase.64 Door de zeven IAK-vragen te beantwoorden, komt alle relevante beslisinformatie in beeld, die nodig is om een goede afweging te maken. Uit de toelichting op het focusonderwerp «toetsbare beleidsplannen» dat meerdere departementen hebben opgenomen in de bijlage «afgerond en overig evaluatieonderzoek», blijkt dat veelal gebruik wordt gemaakt van het IAK in de beleidsvoorbereiding.
Tot slot zal het vraagstuk van toetsbare beleidsplannen een belangrijk onderdeel worden van de operatie «Inzicht in kwaliteit». Deze operatie is, in navolging van de aangenomen motie-Operatie inzicht in kwaliteit65, als opdracht opgenomen in het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst». In 2017 is gestart met de voorbereiding van deze operatie. Hierover heeft de Minister van Financiën de Tweede Kamer per brief geïnformeerd66.

Acties voor verbeteren kwaliteit evaluaties

Om de kwaliteit van evaluaties te verbeteren, is al een aantal zaken in gang gezet. Hiermee wordt invulling gegeven aan de no-regret-adviezen van de 15e Studiegroep Begrotingsruimte en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer:

  • •  Er is een maatwerkopleiding gestart aan de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering (RAFEB). De ervaringen hiermee zijn positief en de opleiding wordt daarom gecontinueerd als reguliere opleiding binnen het aanbod van de RAFEB. De departementen Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking zijn in samenwerking met de Academie voor Internationale Betrekkingen gestart met een leertraject «Beleid en uitvoering voor startende beleidsmedewerkers».
  • •  Ook is een experiment gestart om meer onafhankelijke leden zitting te laten nemen in de begeleidingscommissies van beleidsdoorlichtingen. Directeuren van het ene departement kijken mee met de beleidsdoorlichting van een ander departement, om van elkaar te kunnen leren. De evaluatie van dit experiment is voorzien in 2018.
  • •  Aan beleidsdoorlichtingen wordt sinds 2017 een verbeterparagraaf toegevoegd. Deze verbeterparagraaf bevat aanbevelingen om het inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid in de toekomst te vergroten. Dit zodat in een volgende beleidsdoorlichting beter onderbouwde uitspraken over de doeltreffendheid en doelmatigheid gedaan kunnen worden. Het Ministerie van Financiën heeft expliciet toegezien op de toevoeging van deze paragraaf, en zal de komende jaren monitoren in hoeverre de aanbevelingen in de verbeterparagraaf ook daadwerkelijk worden uitgevoerd.

3.6 Rijksbrede financiële informatievoorziening

3.6.1 Rijksbreed beeld financieel en materieel beheer

De departementale jaarverslagen en auditrapporten van de ADR tonen het beeld dat het financieel beheer en materieelbeheer in het algemeen rijksbreed op orde is. De afgelopen jaren zijn sommige problemen opgelost. Een deel van het financieel beheer, materieelbeheer en de overige aspecten van de bedrijfsvoering van de ministeries vertoont echter nog tekortkomingen. De tekortkomingen hebben zowel betrekking op het gevoerde financieel en materieel beheer als op de niet-financiële bedrijfsvoeringsinformatie die in paragraaf 3.7 aan de orde komt.

3.6.2 Risico’s en ontwikkelingen rijksbreed beeld financieel en materieel beheer

Uit het rijksbrede beeld en uit de signalen van de ADR zijn de volgende belangrijke risico’s in de financiële informatievoorziening onderkend:

  • •  onvoldoende voorbereiding op de transitie van systemen en administraties;
  • •  tekortkomingen in de administratie van verplichtingen, voorschotten en vorderingen;
  • •  treffen van voorzieningen bij agentschappen.

3.6.3 Agentschappen en uitvoeringsorganisaties

In de Regeling agentschappen67 is opgenomen dat alle agentschappen minimaal één keer per vijf jaar worden doorgelicht. Hiermee wordt een beter beeld gevormd over de sturing, het financieel beheer, de bekostiging en de doelmatigheidsontwikkeling van alle agentschappen.

In 2017 zijn de doorlichtingen afgerond bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), Paresto, P-Direkt en de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). Daarmee zijn alle agentschappen minimaal één keer doorgelicht. In bijlage 13 is een overzichtstabel opgenomen met de belangrijkste aanbevelingen uit de doorlichtingen die zijn afgerond.

Hoewel het aantal agentschappen bij het Rijk door opheffingen, decentralisaties en samenvoegingen de afgelopen jaren is gedaald tot dertig, blijft de cumulatieve omzet van de agentschappen wel stabiel. In 2017 zijn er geen nieuwe agentschappen opgericht, samengevoegd of opgeheven.

Figuur 3.6.1 Ontwikkeling totaalaantal agentschappen, 1994–2017
In 2017 is weer een dataset met informatie over balans, resultaat en fte’s68 van agentschappen in meerjarig verband als open data beschikbaar gesteld. Ook is voor zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) een dataset ontsloten met gegevens over omzet, de herkomst van de omzet en fte’s. Beide datasets zijn te raadplegen op http://opendata.rijksbegroting.nl/ en in de vorm van interactieve infographics via www.rijksfinancien.nl.

3.6.4 Verder verbeteren en harmoniseren verslaggevingsstelsel rijksoverheid

Het huidige verslaggevingsstelsel van de rijksoverheid is hybride. Voor departementen bestaat het uit een verplichtingen-kasstelsel in combinatie met aanvullende informatie, en bij agentschappen uit een baten-lastenstelsel. Ook decentrale overheden, zbo’s en rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt’s) voeren een baten-lastenstelsel. In 2017 heeft de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid een advies aan het kabinet uitgebracht over de voor- en nadelen van het toevoegen van baten-lasteninformatie aan de huidige manier van begroten en verantwoorden.69 De adviescommissie constateert dat het functioneren van het huidige begrotings- en verslaggevingsstelsel van het Rijk over het algemeen op orde is. Evenwel levert het stelsel niet alle relevante financiële informatie en is het gebaat bij een grotere samenhang en eenduidigheid. De adviescommissie beveelt daarom aan om:
  • •  tussen nu en 2020 het bestaande verslaggevingsstelsel verder te verbeteren en harmoniseren, en in dat kader extracomptabel baten-lasteninformatie toe te voegen;
  • •  in 2020 via een tussentijdse evaluatie te beoordelen:
    • –  welke eventuele verdere stappen nodig zijn in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel, en
    • –  wat een haalbare termijn is om een dergelijk stelsel te realiseren, zonder daar op dit moment een concreet jaartal aan te koppelen.
In zijn brief van 23 februari 201870 heeft de Minister van Financiën aangegeven hoe het kabinet het advies van de adviescommissie invult. Het kabinet onderschrijft de conclusie van de adviescommissie om de komende jaren het verslaggevingsstelsel verder te verbeteren en harmoniseren. Want hoewel het verslaggevingsstelsel op orde is, is er tegelijkertijd ook aanleiding om stappen te zetten. Het kabinet neemt daarom tussen nu en 2020 een aantal maatregelen. Hiermee maakt het kabinet een start met de verdere verbetering en harmonisatie van het verslaggevingsstelsel en voegt het geleidelijk meer baten-lasteninformatie toe waar dit bijdraagt aan de kwaliteit van besluitvorming, begrotingsbeheersing en de publieke verantwoording. Het kabinet voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit, conform het advies van de commissie.

3.6.5 Financieel beheer, verantwoording en toezicht semipublieke sector

Eind 2013 heeft het kabinet het normenkader financieel beheer en toezicht vastgesteld. Dit normenkader bevat regels die in principe van belang zijn voor alle semipublieke organisaties. Omdat er grote verschillen zijn tussen deze organisaties, is de toepasselijkheid van het normenkader in de praktijk maatwerk. De ministeries bepalen voor de instellingen die binnen hun beleidsverantwoordelijkheid vallen of – en zo ja, op welke manier – het normenkader van toepassing is. In het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2016 is hierover uitgebreid gerapporteerd. De opleiding Toezicht semipublieke organisaties (TSPO) heeft inmiddels ook een tweede succesvolle pilot doorlopen en maakt nu vast onderdeel uit van het opleidingsprogramma van de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering.

Het gaat er nu vooral om dat de ministeries erop toezien dat het kader binnen deze instellingen daadwerkelijk wordt toegepast. Voor de meeste van deze instellingen betekent dit dat het normenkader onderdeel is geworden van het reguliere toezicht, en deel uitmaakt van het sturingsmodel (eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer). Soms is het anders geborgd, bijvoorbeeld door het op te nemen in de subsidievoorwaarden. Nu het normenkader deel is geworden van staande praktijk, wordt aangesloten op de processen in het reguliere toezicht. Dit betekent concreet dat departementen bijzonderheden in de toepassing van het normenkader opnemen in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementaal jaarverslag. Waar het gaat om specifieke zbo’s en/of rwt’s worden bijzonderheden opgenomen in de bijlage over zbo’s en rwt’s van het departementaal jaarverslag.

3.6.6 Visie informatievoorziening Rijk

In 2017 is verder gewerkt aan de visie op de (financiële) informatievoorziening van het Rijk. Hiermee worden nieuwe en al langer bestaande technologieën toegepast, die bijdragen aan een transparante en betere financiële informatievoorziening. Uniformering van financiële data binnen het Rijk is een randvoorwaarde voor veel projecten van het programma «Naar een digitale begroting». Uniformering draagt bij aan de transparantie van overheidshandelen en maakt het mogelijk om op een efficiënte manier gebruik te maken van data-analyse en hergebruik van deze financiële data. Doel is om op de lange termijn de geüniformeerde financiële data vast te leggen in een rijksbrede financiële datacloud. In 2017 zijn de volgende resultaten bereikt:

  • –  Blockchain. In 2017 is een werkend blockchainprototype uitgewerkt rondom de aanvraag van een lening voor nieuwbouw van een school in het kader van schatkistbankieren. De pilot heeft de potentie van de blockchaintechnologie aangetoond op het terrein van financiële processen.
Figuur 3.6.2 De werking van blockchain
  • •  Digitale auteursomgeving. In 2017 is een marktconsultatie uitgevoerd of er voldoende bestaande oplossingen op de markt zijn waarmee de departementen officiële begrotings- en verantwoordingsstukken zoals de ontwerpbegroting en het departementaal jaarverslag, kunnen schrijven, produceren, redigeren, genereren en laten publiceren. Met de digitale auteursomgeving kan er forse tijd- en kwaliteitswinst worden geboekt bij het opstellen van de officiële begrotingsstukken. De marktconsultatie was succesvol. Het voornemen is om in 2018 een Europees aanbestedingstraject te starten voor het kopen van een marktoplossing.
  • •  Digitale begroting: op Verantwoordingsdag 2017 is de site www.rijksfinancien.nl gelanceerd. Deze site ontsluit op een moderne, interactieve en toegankelijke manier financiële verantwoordingsinformatie over de afgelopen jaren en de begroting. Op Prinsjesdag 2017 en op Verantwoordingsdag 2018 zijn er stapsgewijs meer en andere soorten informatie toegevoegd aan deze site.

3.6.7 Breed welvaartsbegrip

Naar aanleiding van de Commissie Breed Welvaartsbegrip van de Tweede Kamer is het CBS op verzoek van het vorige kabinet in 2017 begonnen te werken aan een Monitor Brede Welvaart, die als opvolger dient van de bestaande Monitor Duurzaam Nederland. Deze monitor verschijnt op Verantwoordingsdag 2018. Hierbij wordt, naast bbp-gerelateerde welvaartsindicatoren, welvaart gemeten op aspecten zoals milieu, gezondheid, onderwijs, arbeid, veiligheid, vertrouwen en ongelijkheid. In 2017 heeft het CBS de laatste Monitor Duurzaam Nederland gepubliceerd.

Naast de Monitor Brede Welvaart werken de drie planbureaus – het Centraal Planbureau, het Sociaal en Cultureel Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving – aan een Verkenning Brede Welvaart. In deze verkenning zal de set indicatoren voor brede welvaart periodiek kritisch bekeken worden op accuraatheid in het licht van de wetenschappelijke onderbouwing en actualiteit; dit vormt de verbinding met de Monitor Brede Welvaart van het CBS.

In mei 2017 hebben de planbureaus gezamenlijk een policy brief 71 gepubliceerd, waarbij zij aangeven hoe zij dit gaan invullen. Zij geven aan dat ze in de verkenning gezamenlijk drie perspectieven hanteren:
  • 1.  het kwaliteit-van-leefomgevingperspectief;
  • 2.  het kwaliteit-van-levenperspectief; en
  • 3.  het welvaartseconomisch perspectief.

De planbureaus geven aan om, net als het CBS in de Monitor Brede Welvaart, bij elk perspectief niet alleen naar het «hier en nu» te kijken, maar ook naar «elders» en «later». In het voorjaar van 2018 worden de eerste Monitor Brede Welvaart en de Verkenning Brede Welvaart gepubliceerd.

3.7 Rijksbrede niet-financiële bedrijfsvoering

3.7.1 Risico’s en ontwikkelingen

Uit het rijksbrede beeld over de niet-financiële bedrijfsvoering en uit de signalen van de ADR zijn de volgende belangrijke risico’s in de rijksbrede niet-financiële bedrijfsvoering onderkend:

  • •  tekortkomingen in het beheer bij de inkoop en met name de naleving van aanbestedingsregels;
  • •  onvolledige beheersing van de informatiebeveiliging bij de ministeries.

3.7.2 Inkoopbeheer en naleving Europese aanbestedingsregels

Zoals in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2016 is vermeld, controleert de ADR sinds 1 januari 2017 de inkoopuitgaven van de departementen op basis van de afspraken die zijn neergelegd in het afsprakenpakket voor de verantwoording en controle van de keuze voor de te volgen aanbestedingsprocedure en, uiteindelijk, voor een leverancier. De in dit afsprakenpakket genoemde aanpassing van het grensbedrag in de «Circulaire grensbedragen» heeft nog niet plaatsgevonden. Hierdoor is de beoogde balans tussen enerzijds de professionaliteit van de rijksinkoop en anderzijds de toegevoegde waarde van de controles nog niet bereikt. Op dit moment spreken de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Economische Zaken en Klimaat, namens de overige ministeries, met de controlerende instanties of er daadwerkelijk een advies van de Adviescommissie Gids proportionaliteit nodig is om de circulaire aan te passen. Overeenstemming hierover is noodzakelijk voordat de circulaire kan worden aangepast. De huidige circulaire is dan ook nog steeds van kracht.

Het geheel van Europese en Nederlandse aanbestedingsregels is complex. Een voorbeeld hiervan is de toepassing van het instrument voor een dynamisch aankoopsysteem (DAS). Om meer duidelijkheid over het aankoopsysteem te krijgen, werkt het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties momenteel als stelselverantwoordelijke voor de rijksbrede bedrijfsvoering aan een beleidskader voor de doelmatige en rechtmatige toepassing van het instrument.

3.7.3 Beheersing grote ICT-projecten

Het Bureau ICT-Toetsing (BIT) voert onafhankelijke toetsen uit op ICT-projecten met een ICT-component van meer dan vijf miljoen euro. Zowel de in 2017 afgeronde adviezen als de lopende adviesaanvragen zijn inzichtelijk op www.bureauicttoetsing.nl.

De Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2017 gaat verder in op de ICT-ontwikkelingen, de grote ICT-projecten in 2017 en de ICT-kosten van het Rijk.

3.7.4 Informatiebeveiliging

Elk departement (in de persoon van de secretaris-generaal) heeft over 2017 een «in-control-verklaring» (ICV) afgegeven. Daarin staat dat het departement in control is ten aanzien van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR 2007), dat er voldoende zekerheid is dat de bedrijfsvoering voldoet aan het VIR en de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR 2012), behoudens de genoemde risico’s en dat – waar nodig – aanvullende maatregelen zijn getroffen. In deze ICV’s staan risico’s die van zodanig belang zijn dat ze ook zijn opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van het departement.

De Algemene Rekenkamer heeft in 2016 bij vijf departementen en enkele uitvoeringsorganisaties een onvolkomenheid voor informatiebeveiliging geconstateerd. In totaal constateerde de Algemene Rekenkamer acht onvolkomenheden bij de departementen en één bij een Hoog College van Staat. Het afgelopen jaar hebben de departementen eraan gewerkt deze onvolkomenheden op te lossen. De Chief Information Officer (CIO) Rijk heeft halfjaarlijkse gesprekken gevoerd met de CIO’s van alle ministeries over de voortgang van informatiebeveiliging. Het beeld dat uit deze gesprekken naar voren komt, is dat alle ministeries serieus werk maken van het oplossen van de geconstateerde onvolkomenheden, maar de daartoe in gang gezette initiatieven hebben soms tijd nodig om effect op te leveren.

Daarnaast is in 2017 een herziene Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst vastgesteld, die naar verwachting beter voldoet aan de behoefte van departementen. In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2017 wordt verder ingegaan op de informatiebeveiliging bij het Rijk.

3.7.5 Meerjarige personeelsplannen

De Algemene Rekenkamer heeft in 2016 aangegeven dat de meerjarige personeelsplannen nog te veel uiteenlopen voor een rijksbrede aanpak. In interdepartementaal samenwerkingsverband is in 2017 gekeken naar trends, ontwikkelingen en thema's die de afzonderlijke departementen overstijgen en input kunnen vormen voor het rijksbrede personeelsbeleid. In 2018 zal in dit verband een onderzoek worden uitgevoerd naar het effect van de veranderende omgeving op de (toekomstige) arbeidsmarkt bij de rijksoverheid. De Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2017 bevat een nadere toelichting op de meerjarige personeelsplanning.