Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

3. Risicoanalyse en -beleid

Impliciete en expliciete risico’s kunnen de overheidsfinanciën flink beïnvloeden. Het is dus belangrijk die risico’s nauwlettend te volgen. Dit hoofdstuk blikt terug op de risico’s voor de overheidsfinanciën in 2016, en komt daarmee tegemoet aan een verzoek van het parlement om regelmatig de risico’s voor de schatkist in beeld te brengen.17
Veel risico’s voor de overheidsfinanciën zijn in beeld. Maar er zijn in principe oneindig veel gebeurtenissen mogelijk die de overheidsfinanciën kunnen schaden.18 Brede inventarisaties van onzekerheden en risico’s voor de rijksbegroting heeft het kabinet eerder gedeeld met het parlement.19 Die schetsen gelden nog steeds.
Een sterk fundament kan een zwaar huis dragen. Zo werkt ook de verhouding tussen de overheidsfinanciën en risico’s.20 Een overheid met een begrotingsoverschot en een lage schuld kan zich beter verweren tegen een schok dan een overheid met een begrotingstekort en een hoge schuld. Dat bleek na de financiële crisis van 2008. En dat zal ook in de toekomst zo zijn.

3.1 Afwikkeling interventies financiële sector

De aanhoudende economische groei is een teken dat de economische crisis nu echt achter ons ligt (zie hoofdstuk 1). Maar de wonden zijn nog niet geheeld. Veel mensen en bedrijven hebben offers gebracht, via bezuinigingen, hogere belastingen of zelfs baanverlies en faillissementen. Ook zijn nog niet alle financiële instellingen die de overheid moest overnemen om de stabiliteit binnen en buiten Nederland veilig te stellen, teruggekeerd naar de private markt. Zoals figuur 3.1.1 weergeeft had de overheid eind 2016 nog een meerderheidsaandeel in SNS Bank, ABN Amro en ASR.21

Al bij de ingrepen tijdens de crisis was duidelijk dat de overheid de financiële instellingen op termijn zou verkopen. In 2015 bracht de overheid daarom een eerste deel van ABN Amro terug naar de beurs en verkocht ze de verzekeringstak van SNS Reaal aan het Chinese Anbang. Het kabinet verkocht in 2016 een tweede deel van ABN Amro, loodste een eerste deel van ASR naar beurs en bracht Propertize – de voormalige vastgoedtak van SNS Reaal – weer in private handen.

3.1.1 ABN Amro

Investeerders hadden vorig jaar voldoende interesse om opnieuw een deel van ABN Amro te kopen. Een tranche van in totaal 65 miljoen certificaten – 7 procent van de totale bank – is zodoende in november 2016 naar de beurs gebracht voor een prijs van 20,40 euro per certificaat. Die verkoop leverde de schatkist ruim 1,3 miljard euro op22, en dat is gebruikt om de overheidsschuld af te lossen. Nu is nog 70 procent van de bank in publieke handen. Zeer bewust heeft het kabinet ervoor gekozen om ABN Amro niet in een keer naar de beurs te brengen. De markt zou dan verzadigd kunnen raken met certificaten en dat zou de verkoopopbrengst drukken.

Het kabinet wil de continuïteit van de bank behouden. Daarom is ervoor gekozen om certificaten en geen aandelen te verkopen. De aandelen van de bank bevinden zich bij een door de overheid opgerichte stichting administratiekantoor, die certificaten van aandelen uitgeeft die op de beurs verhandelbaar zijn. Certificaathouders zijn economisch eigenaar van de aandelen, maar niet de juridische eigenaar. Zo kan de overheid ABN Amro beschermen tegen een ongewenst overnamebod of tegen onwenselijke veranderingen van de identiteit of het karakter van de bank.

Figuur 3.1.1 Overheidsaandeel in financiële instellingen

Bron: Ministerie van Financiën

3.1.2 Propertize

Propertize is volledig onder de vleugels van de overheid vandaan. De overheid heeft deze voormalige vastgoedtak van SNS Reaal, voorheen bekend onder Property Finance, vorig jaar verkocht aan een consortium bestaande uit Lone Star Funds en JP Morgan.23 De lage rente in de markt zorgde ervoor dat vastgoed weer aantrekkelijk werd voor investeerders. Zo aantrekkelijk dat maar liefst 84 partijen interesse toonden in Propertize. Mede daarom kon de overheid een verkoopopbrengst van 0,9 miljard euro noteren na de overdracht van de aandelen eind september.
Dat is een aanzienlijk bedrag voor het bedrijfsonderdeel dat het concern SNS Reaal in financiële problemen bracht. Oorspronkelijk was het de bedoeling om de vastgoedbelangen langzaam af te bouwen. Maar verkoop leverde het Rijk vorig jaar meer op en bood het personeel een beter toekomstperspectief dan het afbouwplan.24

3.1.3 ASR

Voor 1,1 miljard euro is ruim 36 procent van verzekeraar ASR naar de beurs gebracht.25 Een aandeel in de verzekeraar kostte 19,50 euro. Na deze verkoop werd ASR vorig jaar weer gedeeltelijk een private onderneming, na acht jaar lang volledig overheidsbezit te zijn geweest. In een vorig leven kwam ASR onder de toenmalige naam Fortis Verzekeringen Nederland in handen van de overheid als onderdeel van Fortis/ABN Amro. De overheid moest dat concern redden om de financiële stabiliteit binnen en buiten Nederland veilig te stellen.

Net als ABN Amro blijft ASR beschermd. Het bedrijf is gewapend tegen besluiten die de identiteit en het karakter van de onderneming kunnen aantasten. Als de overheid minder dan een derde van de 150 miljoen aandelen bezit, beschermt een stichting continuïteit het bedrijf tegen een onwenselijke overname of onwenselijk aandeelhoudersactivisme.

3.2 Risicoregelingen

Een overheid kan op veel manieren haar doelstellingen proberen te bereiken. Denk aan wetgeving over maximumsnelheden, belastingen om inkomensverschillen te verkleinen of subsidies om duurzame energie aantrekkelijk te maken. De overheid kan leningen verstrekken omdat die op de markt niet beschikbaar zijn, of toezeggen om kosten te dragen als een risico werkelijkheid wordt. Dan spreek je van een garantie of een achterborgstelling. Garanties, achterborgstellingen en leningen vallen alle drie onder de verzamelterm risicoregelingen.

Figuur 3.2.1 Overzicht risicoregelingen (in miljarden euro)

Bron: Ministerie van Financiën. Tot leningen behoren uitsluitend aan de kredietcrisis en de financiële crisis gerelateerde verstrekte leningen.

3.2.1. Garanties

De overheid verstrekt geen garanties, tenzij er goede argumenten zijn om dat wel te doen. Garanties mogen ogen als gratis beleid, maar kunnen de overheidsfinanciën in potentie danig uit het lood slaan. Daarom is het uitgangspunt «nee, tenzij» vastgelegd in de begrotingsregels en uitgewerkt in het garantiekader. Dat kader bepaalt bijvoorbeeld dat bewindspersonen niet-gebruikte garantieplafonds moeten afbouwen en dat het kabinet garantieregelingen een einddatum moet meegeven. Door die zogenoemde horizonbepaling moet het kabinet expliciet besluiten als het een regeling na die datum wil voortzetten. Ook met voorschriften over expliciete besluitvorming in de Ministerraad dwingt het garantiekader het kabinet om vooraf scherper te oordelen over nut en noodzaak van garanties. Zo blijven risico’s van ogenschijnlijk gratis beleid scherp op het netvlies staan.

De overheid had in 2016 165,6 miljard euro aan garanties uitstaan. Dat is ruim 16 procent minder dan in 2015, maar als percentage van het bbp wel nog altijd 23,9 procent.26 De daling ten opzichte van 2015 was het gevolg van drie forse dalingen. De garantie van de Nederlandse overheid voor de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) daalde met 15,5 miljard euro. Die garantie kon naar beneden bijgesteld worden, omdat Ierland, Portugal en Griekenland hun EFSF-programma’s beëindigden, waardoor het risico van de EFSF voor het Rijk daalde.

De garantie aan het Internationaal Monetaire Fonds (IMF) is afgenomen met 19,3 miljard euro. Deze garantie verstrekte de overheid aan de Nederlandsche Bank (DNB), die een aandeel heeft in het IMF. Een deel van deze verlaging garantie is slechts tijdelijk en wordt in 2017 weer verhoogd. Met de verkoop van Propertize aan Lone Star/JP Morgan kon het kabinet de garantie van 2,6 miljard euro op die schuld doorstrepen.

De grootste stijger is de garantie op het resolutiefonds van de Europese bankenunie. Onder de noemer Single Resolution Fund (SRF) vullen banken tot 2023 deze stroppenpot stapsgewijs. Als in de tussentijd een bank in grote problemen komt, dan zou het kunnen dat het SRF geld tekort komt. In die situaties springen Europese overheden bij. Die garantie is nieuw in het overzicht en bedraagt 4,2 miljard euro.

3.2.2 Achterborgstellingen en leningen

Waarborgfondsen verzekeren kredietverstrekkers tegen wanbetaling. Dat leidt tot lagere financieringskosten en kan zo marktfalen voorkomen. Een achterborgstelling bij een waarborgfonds vormt de tweede of derde laag van zekerheid. Eerst spreekt een waarborgfonds het eigen vermogen aan en daarna de soms verplichte aanvullende bijdrage van deelnemers, het zogenoemde obligo. De vormgeving van een achterborgstelling verschilt daarmee aanzienlijk van een normale kredietgarantie. Ten opzichte van een directe garantie is een achterborgstelling zodoende een getrapte verplichting voor het Rijk.

Het Rijk heeft drie waarborgfondsen een achterborgstelling verleend, te weten het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), het Waarborgfonds Eigen Woning (WEW) en het Waarborgfonds voor de Zorgsector (WFZ). Sinds de financiële crisis besteedt het kabinet meer aandacht voor de risicobeheersing bij deze voorwaardelijke verplichtingen van de overheid. Uiteindelijk kunnen achterborgstellingen immers leiden tot budgettaire schade.

De totale achterborgstelling van het Rijk bedroeg eind vorig jaar 285,2 miljard euro. Dat betekent een stijging van ruim 2 procent ten opzichte van de stand eind 2015, toen de totale achterborgstelling van het Rijk 279,3 miljard euro bedroeg. Het Rijk zag de achterborgstelling bij het WFZ dalen van 8,3 miljard euro tot 8,0 miljard euro. Bij het WSW daalde de achterborgstelling met 1,6 miljard euro tot 82,2 miljard euro. De achterborgstelling van de collectieve sector voor het WEW bedroeg in totaal 193,0 miljard euro. Dat is een stijging van 5,8 miljard euro ten opzichte van een jaar eerder.

Het Rijk heeft tijdens de financiële crisis ook leningen verstrekt. Het uitstaande bedrag aan leningen daalde vorig jaar. Er resteert nog 4,0 miljard euro aan enerzijds het restant van de lening van de overheid aan het voormalige Fortis en anderzijds de bilaterale lening van Nederland aan Griekenland. Het huidige ABN Amro heeft in 2016 950 miljoen euro afgelost op deze lening, waardoor de financiële instelling nu nog voor 800 miljoen euro in het krijt staat bij de overheid. De lening aan Griekenland bedroeg eind 2016 net als een jaar eerder 3,2 miljard euro.

Er bestaat altijd een kans dat een partij een lening niet terugbetaalt. Dit kredietrisico moet worden meegeteld in de rentevoorwaarden. Met andere woorden: hoe groter het risico op wanbetaling, hoe hoger de te betalen rente op de lening. Ook leningen vormen daarmee een risicoregeling voor de rijksbegroting. Voor (nieuwe) leningen geldt daarom ook het principe van «nee, tenzij».

Soms is een lening expliciet beleid, bijvoorbeeld bij het studievoorschot. In dat geval heeft het kabinet gekozen voor een studielening in plaats van een generieke basisbeurs. Bij het studievoorschot heeft het kabinet er rekening mee gehouden dat een deel van de verstrekte leningen niet terugbetaald wordt. Bijvoorbeeld omdat studenten na hun studie onvoldoende inkomen hebben.27

3.2.3 Risicoregelingen decentrale overheden

Ook leningen, garanties en achterborgstellingen van decentrale overheden tellen mee in het totale risico van de overheidsfinanciën. Zo zijn gemeenten bijvoorbeeld aansprakelijk voor de helft van de verplichtingen die het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) tot 2011 is aangegaan. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) houdt, mede op voorschrift van Europese regels28, informatie bij over de omvang van de risicoregelingen die decentrale overheden hebben verstrekt. Figuur 3.2.2 laat zien dat het niveau in uitstaand risico in 2015 niet significant wijzigde ten opzichte van voorgaande jaren. Decentrale overheden hadden zo’n 7,0 miljard euro aan risicoregelingen uitstaan.

Decentrale overheden hebben bijvoorbeeld risicoregelingen verstrekt aan overheidsbedrijven die in de markt opereren. Dat ging om 3,1 miljard euro. Overige instellingen ontvingen in totaal 3,6 miljard euro aan risicoregelingen. Slechts een klein deel van de decentrale risicoregelingen – 300 miljoen euro – bestond uit niet-renderende leningen. Een lening rendeert niet volgens de CBS-definitie als de verstrekker al enige tijd geen aflossing of rente heeft ontvangen.

Figuur 3.2.2 Uitstaande risicoregelingen decentrale overheden (in miljarden euro)

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek. Cijfers voor 2015 voorlopige cijfers. Strikt genomen vallen onder de noemer decentrale overheden ook scholen en lokale instellingen zonder winstoogmerk die geen bestuurlijke eenheid zijn maar wel tot de overheid horen. Denk aan bibliotheken of plantsoenendiensten die bestuurd worden vanuit een gemeente. De risico’s zitten niettemin vooral bij decentrale overheden als gemeenten, provincies, waterschappen en hun samenwerkingsverbanden.

3.2.4 Verplicht schatkistbankieren decentrale overheden

Decentrale overheden stallen geld dat ze niet onmiddellijk nodig hebben sinds 2013 verplicht in de schatkist. Dit zogenoemde verplicht schatkistbankieren verlaagt de EMU-schuld. Al het geld dat decentrale overheden bij het Rijk stallen, hoeft het Rijk niet te lenen op de financiële markten. Verplicht schatkistbankieren verlaagt ook de kredietrisico's voor decentrale overheden. Immers, het Rijk gaat minder snel failliet dan private instellingen.

Direct na invoering van verplicht schatkistbankieren – eind 2013 – stalden decentrale overheden ongeveer 5,6 miljard euro in de schatkist. Dat kwam bovenop de 1 miljard euro die ze al vrijwillig aanhielden bij het Rijk. De twee daaropvolgende jaren steeg het tegoed van decentrale overheden met 1,3 miljard euro per jaar. Eind 2016 beheerde de schatkist 9,2 miljard euro decentraal collectief geld. Deze stijging laat zich mogelijk verklaren door geld dat in de loop der tijd vrij beschikbaar wordt. Bijvoorbeeld overtollig geld dat gemeenten en provincies eerder gestald hadden voor een vaste periode. Dat geld moet aan het einde van de looptijd alsnog in de schatkist geplaatst worden. Uiteraard voor zover het geld dan nog steeds overtollig is.

Figuur 3.2.3 Middelen decentrale overheden gestald in de schatkist (in miljarden euro)

Bron: Ministerie van Financiën

3.3 Europese steunfondsen en bankenunie

Financiële stabiliteit in de eurozone is voor Nederland van groot belang. Problemen in het ene land kunnen immers eenvoudig over de grens waaien en daarmee ook voor problemen zorgen in andere eurolanden. Verreweg het grootste deel van de Nederlandse export en import vindt plaats binnen de Europese Unie. Nederland is dus gebaat bij een sterke Europese economie, en ondervindt veel hinder – zoals de afgelopen crises hebben getoond – van financiële instabiliteit in de eurozone en de Europese Unie.

Het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) kan eurolanden in financiële moeilijkheden steunen. Het ESM verstrekt financiële steun aan landen, samen met het Internationaal Monetair Fonds (IMF) waar mogelijk. Landen uit de eurozone hebben kapitaal gestort in en garanties verstrekt aan dit permanente noodfonds, zodat het ESM zelf geld kan aantrekken op financiële markten om steun aan landen te kunnen verstrekken.29 Het ESM heeft de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) vervangen. Het EFSF blijft bestaan totdat de laatste leningen zijn afgelost. Naast het ESM voor de eurozone bestaat voor de Europese Unie als geheel ook het Europees Financieel Stabiliteitsmechanisme (EFSM). De Europese Unie trekt zelf de financiering aan voor EFSM-programma’s en leent dat geld door aan lidstaten die steun ontvangen.
Figuur 3.3.1 Uitgekeerde nog uitstaande leningen steunfondsen (in miljarden euro)

Bron: Europese Commissie, Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit en Internationaal Monetair Fonds. Het Jaarverslag Ministerie van Financiën en Nationale Schuld (IX), bevat in paragraaf 3.2-F in het «Overzicht uitgekeerde leningen» meer gedetailleerde informatie over de verschillende steunfondsen.

Griekenland

Het ESM heeft in 2016 Griekenland 10,3 miljard euro steun verstrekt. Voordat de Grieken deze steun overgemaakt kregen, moesten ze aantonen dat zij het openbaar bestuur, het pensioenstelsel en de financiële sector zouden hervormen. Ook moest het land maatregelen nemen om de begroting en de belastingheffing en het ondernemersklimaat te verbeteren. Het land heeft met de steun het begrotingstekort gefinancierd en voldaan aan aflossingsverplichtingen en een deel van de achterstallige betalingen aan de private sector. Vorig jaar was Griekenland ook in staat een deel van de uitstaande IMF-schuld terug te betalen. Nu rest nog een schuld van 12,9 miljard euro.30 Eind vorig jaar hebben eurolanden schuldmaatregelen goedgekeurd die er met name voor moeten zorgen dat Griekenland langer kan profiteren van de huidige lage rente bij het ESM en het EFSF. Deze maatregelen leiden niet tot extra kosten voor de Nederlandse begroting.

Overige landen

Ook uit de andere eurolanden kwam vorig jaar goed nieuws. Mede door de aantrekkende economie verliet Cyprus in maart 2016 het leningenprogramma zonder een vervolgprogramma.31 Het land had slechts 70 procent van de gereserveerde 10 miljard euro (inclusief de IMF-lening) nodig, onder andere door de toepaste bail in voor de financiële sector. Tevens herstelde de Cypriotische economie zich sneller dan verwacht. Spanje betaalde in 2016 1 miljard euro vervroegd terug aan het ESM. Daarmee heeft het land inmiddels 6,6 miljard euro van de uitstaande schuld van 41,3 miljard euro terugbetaald. Ook Portugal kon vorig jaar opnieuw vervroegd aflossen aan het IMF, zodat de Portugese schuld inmiddels bijna is gehalveerd van 29,3 miljard in april 2014 tot 16,4 miljard eind 2016.

Bankenunie

Het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor falende banken zag vorig jaar het levenslicht. Dat betekende een volgende stap in de ontwikkeling van de Europese bankenunie die met grote snelheid tot stand komt. Dat proces startte in 2014 met gemeenschappelijk Europees toezicht op de grote banken. Lidstaten hebben inmiddels hun nationale regelgeving aangepast aan de Europese standaard. Zo zijn consequentere toezichtregels ontstaan binnen Europa en beter kwaliteitstoezicht in de gehele Europese Unie. Dat zorgt voor financiële stabiliteit in de Europese Unie en beperkt de risico’s van de financiële sector voor belastingbetalers.

Het werk aan een veiligere financiële sector is nog niet af. Tijdens het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie in de eerste helft van 2016 heeft de Raad de Europese Commissie gevraagd om wetgeving die de risico’s in de bankensector verder terugdringt.32 De Commissie heeft eind 2013 een pakket maatregelen gepresenteerd met extra prudentiële eisen en eisen voor buffers voor banken die onderdeel moeten zijn van een eventuele bail-in.33