Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

2.4 Meer aandacht voor uitvoering is een randvoorwaarde

Niet alleen het «wat» van hervormingen is belangrijk, maar ook het «hoe». In het debat over hervormingen staat voornamelijk de inhoud van hervormingen en veranderingen centraal. Voor succes is de «hoe-vraag» echter net zo belangrijk. Goed beleid staat of valt met de kwaliteit van de uitvoering ervan. In de praktijk blijkt het vaak lastiger om de doelstellingen van hervormingen te verwezenlijken dan op papier was bedacht. Een breed geaccepteerde algemene theorie over beleidsimplementatie bestaat niet, maar op basis van ervaringen uit het verleden zijn wel belangrijke lessen te trekken.101 Aspecten als eenvoud, begrijpelijkheid, goede communicatie en draagvlak zijn succesfactoren gebleken. Eenvoud kan ten onder gaan aan de wens om uitzonderingen te maken voor specifieke groepen. Begrijpelijkheid kan worden uitgehold door grote onzekerheid die ontstaat over beleidsaanpassingen of wanneer frequent aanpassingen worden gepleegd. Draagvlak vereist dat de tijd wordt genomen om met veldpartijen en uitvoerders de hervorming te verfijnen. Voorbeelden hiervan zijn de akkoorden met onder andere partijen in de zorg, ten aanzien van de pensioenen en over de energievoorziening. Het gebruik van open data kan de transparantie en de aanpak van maatschappelijke vraagstukken bevorderen. Het kabinet zet daarom in op het vergroten van het aanbod van open data.102
Complexiteit leidt tot risico’s en uitvoeringskosten. De financiële belangen van gericht beleid zijn duidelijk; denk aan toeslagen voor bepaalde groepen mensen. Deze groepen kunnen heel precies worden bediend en specifieke schrijnende gevallen kunnen worden gecompenseerd. De nadelen zijn echter vaak minder zichtbaar, maar wel aanwezig. Te denken valt aan de hoge uitvoeringskosten en uitvoeringsrisico’s als gevolg van de grotere complexiteit. De huurtoeslag is een voorbeeld van een gericht instrument met veel factoren die van invloed zijn op de precieze toeslag, zoals de grootte en samenstelling van het huishouden, inkomen, betaalde huur, kwaliteitskortingen enzovoort. Dit vergroot de kans op bijstellingen achteraf.103 Ook op zichzelf eenvoudige regelingen kunnen door stapeling sluipenderwijs leiden tot een zeer complex stelsel. Het geheel van toeslagen met dwarsverbanden naar het stelsel van de inkomstenbelasting is hiervan een voorbeeld. Complexiteit kan ook zorgen dat beoogde prikkels van beleid niet effectief zijn doordat het beleid niet duidelijk is.104 Doordat dergelijke nadelen van complexiteit pas indirect of later zichtbaar zijn, blijven ze bij de besluitvorming onderbelicht. De uitvoeringsbrief van de Belastingdienst noemt complexiteit dan ook als het grootste risico, vooral omdat deze sluipenderwijs – ongemerkt – wordt opgebouwd.105
Ook de «wie-vraag» is belangrijk: gemeenten maken een betere uitvoering mogelijk. Het kabinet decentraliseert per 2015 taken in het sociale domein naar gemeenten. Deze decentralisatie is een belangrijke ontwikkeling in het openbaar bestuur en gaat gepaard met grote geldstromen: 3,6 miljard voor de Wmo, 3,9 miljard voor de Jeugdwet en 2,9 miljard voor de Participatiewet. De decentralisaties versterken de rol van gemeenten om burgers te ondersteunen en via maatwerk te zorgen dat mensen kunnen blijven meedoen in de samenleving. Uitvoering, bekostiging en besluitvorming staan straks veel dichter bij de huishoudens die deze voorzieningen nodig hebben. In plaats van de veelheid aan organisaties en overheden die nu deze taken verrichten, worden deze taken per 2015 aangestuurd door één bestuurslaag. Hiermee vallen grote voordelen te behalen. Doordat de maatregelen en bijbehorende budgetten integraal worden bekeken kunnen gemeenten burgers beter van dienst zijn. Omdat doelgroepen van de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet (deels) overlappen, zijn van een integrale aanpak ook belangrijke synergievoordelen te verwachten. Denk bijvoorbeeld aan het delen van uitvoeringskosten en informatie.106 Doordat de regelingen samenkomen bij één bestuurslaag, wordt deze meer verantwoordelijk voor een doelmatige uitvoering over de regelingen heen. Daarnaast is afwenteling op andere regelingen minder aantrekkelijk.107 Het is van belang dat de gemeenten beleidsvrijheid krijgen én houden. Inwoners kunnen zelf via hun gemeenteraad directer invloed uitoefenen op het gevoerde beleid en voelen zich zo meer betrokken bij het beleid. De afstand tot een raadslid of wethouder is klein vergeleken met de afstand tot een Kamerlid of Minister. Beleid zal ook beter worden toegespitst op de lokale situatie en voorkeuren doordat gemeenten een informatievoorsprong hebben ten opzichte van het Rijk. Dit zal resulteren in verschillen in beleid.108 Gemeenten moeten vertrouwen en ruimte krijgen om eigen beleid te voeren.109 Op die manier kan de beoogde meerwaarde, zowel financieel als in de kwaliteit van de voorzieningen, daadwerkelijk gerealiseerd worden.
Nederlandse gemeenten zijn in omvang fors gegroeid en voeren belangrijke taken goed uit. Het beeld dat gemeenten zich als kleine bestuurslaag bezighouden met kleine onderwerpen is gedateerd. Door herindelingen zijn gemeenten gegroeid van gemiddeld 30 duizend inwoners in 2000 naar gemiddeld 41 duizend in 2014. Daarnaast werken veel gemeenten met elkaar samen. Bovendien kan Nederland leren van eerdere, succesvolle decentralisaties. Zo luidde een van de conclusies van de beleidsdoorlichting van de Wet Werk en Bijstand dat «decentralisatie werkt».110 Dit verklaart ook de trend tot decentralisatie in veel OESO-landen, met Spanje, Japan en Tsjechië als voorbeelden van grote decentralisaties.111 Het decentraliseren van taken is dus zeker niet typisch Nederlands. De zorgvuldige uitvoering van de decentralisaties staat momenteel bovenaan de agenda van het kabinet. Het doel is de voordelen van decentraliseren te realiseren, zonder de risico’s uit het oog te verliezen. Daarom heeft het kabinet de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer overgenomen om, in goed overleg met de VNG, een onafhankelijke Transitiecommissie Sociaal Domein in te stellen.112 Nadat de wetgeving door het parlement is en gemeenten zich intensief hebben voorbereid, begint op 1 januari 2015 het echte werk: de uitvoering.