Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

Hoofdstuk 2: Het budgettaire beeld

Een jaar kan over het algemeen onmogelijk in een aantal begrippen worden gevangen, maar in een terugblik op de Nederlandse overheidsfinanciën 2015 vatten asielinstroom, gasbaten, decentralisaties en de financiële sector in grote lijnen het budgettaire verhaal samen. Uiteraard gaan daar nog ettelijke andere politieke keuzes achter schuil die het financiële beeld over 2015 completeren. Naast deze grote lijnen laat dit hoofdstuk de verschillen zien tussen de begrote en de gerealiseerde cijfers en de verschillen tussen 2014 en 2015.

Achtereenvolgens passeren in paragraaf 2.1 de kerncijfers van de overheidsfinanciën en het macro-economische beeld over 2015. Paragraaf 2.2 duikt in de ontwikkeling van het overheidssaldo en de overheidsschuld, waarna in paragraaf 2.3 de ontwikkeling van de uitgaven en in 2.4 de ontwikkeling van de inkomsten van de overheid centraal staan. De risico’s voor de overheidsfinanciën – van door de overheid verstrekte garanties tot de afwikkeling van de interventies in de financiële sector vanaf 2008 – komen in hoofdstuk 3 aan bod.

2.1 Kerncijfers overheidsfinanciën

De overheidsschuld eind 2015 viel flink lager uit dan eerder gedacht; de Miljoenennota verwachtte nog een schuld van 467 miljard euro, maar uiteindelijk bleek dat 442 miljard euro en dus een verbetering van 26 miljard euro. Het tekort van de overheid over 2015 valt ook lager uit dan ten tijde van de Miljoenennota 2015 werd verwacht. De begroting ging nog uit van een feitelijk tekort van 14,6 miljard euro, maar de overheid kwam over vorig jaar uiteindelijk 12,4 miljard euro tekort.

Het overheidssaldo – tekort of overschot – en de overheidsschuld uitgedrukt in absolute eurobedragen zeggen niets over de relatieve omvang. Daarover zeggen saldi en schulden als percentage van het bruto binnenlands product (bbp), een maatstaf voor de omvang van de totale economie per jaar, meer. Het feitelijk tekort in 2015 bedroeg 1,8 procent van het bbp, en dat is een verbetering van 0,4 procentpunt ten opzichte van de verwachting in de Miljoenennota 2015. De overheidsschuld is uitgekomen op 65,1 procent van het bbp, tegen de eerder verwachte 70,0 procent van het bbp, zoals tabel 2.1.1 toont.

Het tekort van de overheid was lager dan verwacht door hogere inkomsten en lagere uitgaven. Daar staat tegenover dat de uitgaven die niet onder het uitgavenkader vallen – dat een groot deel van de uitgavencategorieën van de overheid maximeert – hoger waren dan gedacht. Vooral de lagere aardgasbaten – die als negatieve uitgaven geboekt worden – leiden tot hogere netto uitgaven.

Tabel 2.1.1 Budgettaire kerngegevens (in miljarden euro)
   

MN 2015

FJR 2015

Verschil

Netto uitgaven onder de kaders

249,7

247,5

– 2,2

 

waarvan Rijksbegroting in enge zin

106,3

107,0

0,6

 

waarvan Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid

77,0

75,4

– 1,6

 

waarvan Budgettair Kader Zorg

66,4

65,1

– 1,2

Overige netto uitgaven

0,8

4,9

4,1

 

waarvan gasbaten (kasbasis)

– 9,1

– 6,4

2,7

 

waarvan rentelasten

8,3

7,9

– 0,4

 

waarvan zorgtoeslag

4,0

3,9

0,0

 

waarvan overig

– 2,4

– 0,5

1,9

Totale netto uitgaven

250,5

252,4

1,9

         

Inkomsten (belastingen en sociale premies)

237,7

242,3

4,6

         

EMU-saldo centrale overheid

– 12,8

– 10,2

2,7

         

EMU-saldo lokale overheden

– 1,8

– 2,3

– 0,5

         

Feitelijk EMU-saldo

– 14,6

– 12,4

2,2

Feitelijk EMU-saldo (in procenten bbp)

– 2,2%

– 1,8%

0,4%

         

EMU-schuld

467

442

– 26

EMU-schuld (in procenten bbp)

70,0%

65,1%

– 4,9%

         

bbp

667

679

11

Het tekort van de centrale overheid lag uiteindelijk 2,7 miljard euro lager dan bij de begroting nog verwacht werd. Decentrale overheden – gemeenten, provincies, waterschappen en hun samenwerkingsverbanden – gaven daarentegen 0,5 miljard euro meer uit dan verwacht. Bij de begroting ging het kabinet nog uit van een tekort bij de decentrale overheden van 1,8 miljard euro, maar dit bleek eind 2015 op 2,3 miljard euro uit te komen.

De economische groei viel aanzienlijk hoger uit in 2015 dan bij het opstellen van de begroting in september 2014 werd gedacht, zoals ook hoofdstuk 1 al beschreef. Tabel 2.1.2 toont dat de groei 0,7 procentpunt hoger lag dan de geraamde 1,3 procent groei. De inflatie en de loonontwikkeling bleven achter bij de raming, net als de werkloosheid. Dat gold overigens ook voor de lange rente, de olieprijs en de wisselkoers van de euro ten opzichte van de dollar.

Tabel 2.1.2 Macro-economische kernvariabelen
 

MN 2015

FJR 2015

Verschil

Volume bbp

1,3%

2,0%

0,7%

Contractloon markt

1,5%

1,2%

– 0,3%

Consumentenprijsindex

1,2%

0,6%

– 0,6%

Werkloosheid (in duizenden personen, internationale definitie)

670

614

– 56

Lange rente

1,8%

0,7%

– 1,1%

Eurokoers (dollar per euro)

1,35

1,11

– 0,24

Olieprijs (in $ per vat)

107

52

– 54

2.2 Ontwikkeling van het overheidssaldo en de overheidsschuld

In de Europese Unie gelden voor alle landen dezelfde regels voor het bijhouden van overheidstekorten, -overschotten en -schulden. Deze regels zijn vastgelegd in het zogenoemde European System of Accounts (ESA), zodat we de overheidsfinanciën van lidstaten van de Europese Unie goed en gemakkelijk kunnen vergelijken. Dat is van groot belang voor het Stabiliteits- en Groeipact. In dit pact hebben Europese landen afgesproken waaraan hun overheidsfinanciën moeten voldoen. Deze afspraken gelden ook voor Nederland. De in deze paragraaf genoemde overheidssaldi en -schulden zijn dan ook opgesteld volgens de ESA-definitie; het feitelijke en structurele overheidstekort heten het feitelijke en het structurele EMU-saldo en de overheidsschuld de EMU-schuld.

Box 2.1 Migratie

De toestroom van vluchtelingen groeide na het opstellen van de begroting voor 2015 aanzienlijk. Ten tijde van de presentatie van de begroting in september 2014 ging het kabinet uit van 21 duizend vluchtelingen, maar in de Najaarsnota (november 2015) werd dat verwachte aantal uiteindelijk verhoogd tot 58 duizend mensen. Uiteindelijk kwamen 58.880 vluchtelingen Nederland binnen in 2015, tegen 17.190 in 2013 en 29.891 in 2014.

Figuur 2.2.1 Asielinstroom in 2015 (in duizenden personen)

Bron: Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)

Het waren in 2015 vooral de directe opvangkosten van de hogere instroom die in de begroting verwerkt moesten worden. De komende jaren zal de asielinstroom begrotingen ook op indirecte manier raken. Op termijn krijgen vluchtelingen met een verblijfstatus recht op maatschappelijke voorzieningen. Die rechten ontstaan doorgaans pas als vluchtelingen vanuit het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) overgedragen worden aan gemeenten. Vluchtelingen die geen verblijfstatus krijgen, worden uitgezet.

De hoge asielinstroom komt per definitie op lokaal niveau terecht. Het Rijk heeft om die reden met de gemeenten een akkoord gesloten om schouder aan schouder het vraagstuk het hoofd te bieden. In de praktijk betekende dat uitbreiding van de plekken voor (nood)opvang (zowel groot als klein), spoedige terugkeer van vreemdelingen wier asielaanvraag is afgewezen, faciliteren van de uitstroom van vergunninghouders naar gemeenten en kleinschalige opvang van minderjarige asielzoekers. Het Rijk heeft geld beschikbaar gesteld waarmee woningcorporaties en gemeenten onderdak kunnen realiseren voor 14 duizend vergunninghouders bovenop de bestaande woningvoorraad. Bovendien is geld vrijgemaakt voor de maatschappelijke begeleiding van vergunninghouders om de integratie te versnellen en hun kennis van de Nederlandse samenleving te vergroten.5
Het kabinet wil oplossingen vinden voor asielzoekers en vergunninghouders tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten. Het uitgangspunt is en blijft dan ook rechtvaardige maar sobere opvang. Ter illustratie, de extra huisvesting is zo vormgegeven dat ten minste vier mensen onder een dak wonen. Zij ontvangen geen huurtoeslag en krijgen te maken met de kostendelersnorm6 in de bijstand. De overheid vraagt nieuwkomers via de participatieverklaring tijdens hun inburgering te beloven actief bij te dragen aan de Nederlandse samenleving, zelfredzaam te worden en de basisprincipes van de maatschappij als vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit te respecteren.7 Ook verwacht het kabinet dat nieuwkomers zo snel mogelijk beginnen met taalonderwijs.

Het kabinet heeft vorig jaar in totaal 1,4 miljard euro uitgetrokken voor migratie. Hier komt nog ruim 500 miljoen euro bij die het kabinet reserveert voor uitgaven op een later moment, de zogenoemde asielreserve. Onder de 1,4 miljard euro directe uitgaven vallen naast de uitgaven voor de asielinstroom ook reguliere uitgaven aan migratie, zoals de kosten die de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) maakt als een buitenlandse student naar Nederland komt. Tussen de begroting en dit jaarverslag heeft het kabinet 646 miljoen euro extra vrijgemaakt voor migratie. De verhoogde asielinstroom verklaart deze stijging.

2.2.1 De ontwikkeling van het overheidssaldo

Het saldo van inkomsten en uitgaven van de overheid is het afgelopen jaar uitgekomen op een tekort van 1,8 procent van het bbp. De overheidsinkomsten dekten de uitgaven van de overheid dus niet. Er resteerde eind 2015 een tekort van 12,4 miljard euro. Dat staat gelijk aan een dagelijks tekort van bijna 34 miljoen euro. Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) – de gebruikelijke wijze om overheidstekorten onderling te vergelijken – bedraagt het tekort over 2015 1,8 procent. Het tekort is sinds het begin van de financiële crisis van 2009 niet zo klein geweest, zie ook figuur 2.2.2. Het tekort zit ruim onder de grenswaarde van het tekort van 3 procent van het bbp die het Stabiliteits- en Groeipact stelt.

Figuur 2.2.2 Ontwikkeling EMU-saldo (als percentage van het bbp)

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek en Centraal Planbureau

Box 2.2 Gasbaten

Om de veiligheid van Groningers te waarborgen is de gaswinning flink teruggeschroefd. Terwijl in 2013 nog 53,9 miljard m3 opgepompt werd, was eind december 2014 het voornemen om nog maar 39,4 miljard m3 uit de gasbel te winnen. In juni 2015 besloot het kabinet de winning verder terug te dringen tot 30 miljard m3. De Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) heeft in 2015 uiteindelijk 28,1 miljard m3 gewonnen.

De schatkist ontvangt daardoor, en door de gedaalde prijs per m3 gas, fors minder gasbaten. In de Miljoenennota 2015 rekende het kabinet nog op 9,1 miljard euro aan gasbaten. De teller is uiteindelijk blijven steken op 6,4 miljard euro – een budgettaire derving van 2,7 miljard euro. De lagere gaswinning drukt de economische groei met 0,4 procentpunt in 2015, na de groei in 2014 al met 0,5 procentpunt te hebben verlaagd.

Het EMU-tekort is het tekort van de gehele collectieve sector, dus niet alleen het tekort van het Rijk, maar ook tekorten van sociale fondsen en decentrale overheden. Onder decentrale overheden vallen naast gemeenten, provincies en waterschappen ook samenwerkingsverbanden tussen verschillende decentrale overheidslagen. Figuur 2.2.3 toont de aandelen van de verschillende onderdelen van de collectieve sector in het EMU-saldo, zowel de raming als de realisatie.

Figuur 2.2.3 Opbouw van het EMU-saldo (als percentage van het bbp)

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Centraal Planbureau en Ministerie van Financiën

De Wet Houdbare Overheidsfinanciën (wet Hof), die eind 2013 van kracht werd, schrijft een gezamenlijke, gelijkwaardige inspanning voor van alle overheidslagen om het EMU-tekort binnen de perken te houden. Al voordat de wet Hof in werking trad, heeft het kabinet met decentrale overheden afspraken gemaakt over hun bijdrage aan de verbetering van de overheidsfinanciën gedurende de kabinetsperiode.8

Voor 2015 gold voor decentrale overheden een maximaal tekort van 0,5 procent van het bbp. Naast dit maximum spraken het kabinet en de decentrale overheden ook de ambitie uit om in 2015 op een tekort van 0,3 procent van het bbp uit te komen. De decentrale overheden hebben zich ruim gehouden aan de tekortgrens. Ook hebben ze de ambitie gehaald. Ondanks dat is het tekort van decentrale overheden wel 0,5 miljard euro hoger uitgevallen dan geraamd in de Miljoenennota 2015.

Box 2.3 Decentralisaties in het sociaal domein

De gemeenten zijn sinds 1 januari 2015 verantwoordelijk voor de Jeugdwet, de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015, en de Participatiewet. Voor de uitvoering van deze taken heeft het kabinet 10,2 miljard euro overgeheveld van het Rijk naar gemeenten. Dit budget daalt tot 9,3 miljard euro in 2020, omdat gemeenten deze taken onder andere via maatwerk efficiënter kunnen aanbieden.

De gedachte achter deze «decentralisaties» is dat een gezin met maar een overheidsinstelling te maken moet hebben. Zo waren voor 2015 provincies, het Ministerie van Veiligheid en Justitie en zorgverzekeraars betrokken bij de jeugdzorg. Nu beoordelen gemeenten de hulpbehoefte van de jongeren en kopen zij de zorg in bij zorgaanbieders voor eigen rekening en risico. Voor de jeugdzorg hebben de gemeenten vorig jaar 3,8 miljard euro ontvangen.

Binnen de Wmo zijn gemeenten sinds vorig jaar verantwoordelijk voor een deel van de taken die het Rijk eerder via de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) uitvoerde. Daarmee is een budget van 3,5 miljard euro gemoeid. Deze middelen besteden gemeenten bijvoorbeeld aan begeleiding, dagbesteding, beschermd wonen en kortdurend verblijf in verpleeghuizen om mantelzorgers tijdelijk te ontlasten. Binnen de Wmo heeft de ondersteuning als doel om mensen zo lang mogelijk in de eigen omgeving te laten blijven. Overigens gaf het Rijk ook na deze decentralisatie in 2015 vanuit de Wet langdurige zorg (Wlz) nog altijd bijna 19,9 miljard euro uit.

Met ingang van 2015 zijn de bijstand, de nieuwe instroom in de sociale werkvoorziening en de nieuwe instroom in de Wajong van mensen met arbeidsvermogen – het deel van de Wajong dat vorig jaar is gedecentraliseerd – samengevoegd tot de Participatiewet onder de vleugels van gemeenten. Met de decentralisatie van de Wajong was vorig jaar 64 miljoen euro gemoeid. Door de Participatiewet is er nu een regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt in plaats van drie aparte regelingen die alle drie beogen de arbeidsparticipatie te bevorderen. Met deze wet was vorig jaar in totaal 2,9 miljard euro gemoeid.

Tabel 2.2.1 Ontwikkeling EMU-saldo (in procent van het bbp)
   

2015

EMU-saldo Miljoenennota 2015

– 2,2%

Noemereffect

0,0%

Belasting- en premie-inkomsten

0,7%

Uitgaven

 
 

Rijksbegroting in enge zin

– 0,1%

 

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid

0,2%

 

Budgettair Kader Zorg

0,2%

Gasbaten (transactiebasis)

– 0,7%

Rentelasten

0,1%

EMU-saldo lokale overheden

– 0,1%

Mutatie begrotingsreserves

0,2%

Kas-transactieverschillen

– 0,1%

Overige uitgaven

– 0,1%

EMU-saldo Financieel Jaarverslag Rijk 2015

– 1,8%

Het gerealiseerde EMU-saldo van –1,8 procent bbp is positiever dan het tekort van 2,2 procent bbp dat in de Miljoenennota 2015 werd geraamd. Een deel van deze verbetering komt door de hogere inkomsten uit belastingen en premies dan gedacht. Daar staat tegenover dat de aardgasbaten lager uitkwamen. Lagere uitgaven aan zorg en sociale zekerheid compenseren de licht tegenvallende uitgaven onder het deelkader Rijksbegroting in enge zin.

Doordat de rente in 2015 lager was dan ten tijde van de Miljoenennota 2015 werd verwacht is er minder rente betaald over nieuw uitgegeven leningen. Het tekort van lokale overheden is iets hoger uitgevallen dan geraamd. Toevoegingen aan begrotingsreserves verbeteren het EMU-saldo in 2015. Deze toevoegingen verbeteren het saldo zo lang het geld (nog) niet daadwerkelijk is uitgegeven.

Kas-transactieverschillen zijn uitgaven die in 2015 het EMU-saldo belasten, maar niet in dat jaar daadwerkelijk uit de staatskas betaald worden, of andersom. De post «Overige uitgaven» bevat uitgaven die niet relevant zijn voor een van de drie uitgavenkaders, maar wel het EMU-saldo beïnvloeden, zoals de zorgtoeslag.

2.2.2 Ontwikkeling van de overheidsschuld

De overheidsschuld bedroeg eind 2015 442 miljard euro, zoals figuur 2.2.4 weergeeft. Dat is 26 miljard euro lager dan ten tijde van de Miljoenennota 2015 werd verwacht. Als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) bedraagt de EMU-schuld 65,1 procent.

Figuur 2.2.4 Ontwikkeling EMU-schuld

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Centraal Planbureau en Ministerie van Financiën

Voor het eerst sinds het begin van de financiële crisis in 2009 daalt de overheidsschuld, zowel in euro als in percentage van het bbp. Ten opzichte van 2014 lag de schuld eind 2015 ruim 10 miljard euro en ruim 3 procentpunt lager.

Tabel 2.2.2 Ontwikkeling EMU-schuld (in procent van het bbp)
 

2015

EMU-schuld Miljoenennota 2015

70,0%

Realisatie schuld ultimo 2014

– 0,3%

Noemereffect

– 1,1%

Mutatie EMU-saldo

– 0,3%

Aan- en verkoop staatsbezit

– 0,4%

Aflossing ABN Amro / Fortis

– 0,2%

Opbrengst beëindiging renteswaps

– 0,6%

EFSF

– 0,1%

Schatkistbankieren

– 0,4%

Kas-transactieverschillen gasbaten

– 0,3%

Kas-transactieverschillen en overig

– 1,1%

EMU-schuld Financieel jaarverslag van het Rijk 2015

65,1%

In de Miljoenennota 2015 werd verwacht dat de EMU-schuld 70,0 procent van het bbp zou zijn. De daadwerkelijke schuld is 65,1 procent van het bbp eind 2015. Deze verbetering wordt onder andere verklaard doordat het bbp hoger is uitgevallen dan verwacht. De schuld als percentage van het bbp valt dan lager uit. Dit is het zogenoemde noemereffect. Het bbp is hoger uitgevallen door hogere economische groei en door CBS-revisies van het bbp-niveau. Daarnaast viel de schuld aan het einde van 2014 al mee, waardoor het jaar 2015 begon met een lagere schuld. Ook het begrotingstekort werkt door in de EMU-schuld. Ten opzichte van de raming is het EMU-tekort over 2015 uiteindelijk lager, waardoor de schuld ook minder toenam dan verwacht.

In 2015 daalde de schuld verder door de verkoop van overheidsbezit. De beursgang van ABN Amro bracht 3,8 miljard euro op, zie ook box 2.4. Daarnaast loste ABN Amro een deel van de resterende leningen af die de overheid destijds heeft verstrekt aan Fortis. Verder is in 2015 een aantal renteswaps beëindigd. Bij die transacties is de (in dit geval) positieve marktwaarde van de swaps ontvangen en dat laat de schuld dalen.

De Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) ontving in 2015 geld terug, waardoor de schuld lager uitvalt. Ook hebben decentrale overheden en andere deelnemers aan schatkistbankieren meer geld in de schatkist bewaard dan werd verwacht. Hierdoor valt de totale overheidsschuld lager uit dan geraamd.

De kas-transactieverschillen betreffen posten die wel meelopen in het EMU-saldo, maar niet in hetzelfde jaar een effect hebben op de EMU-schuld. In 2015 was er een relatief groot kas-transactieverschil bij de gasbaten. De gasbaten daalden harder op transactiebasis – relevant voor het EMU-saldo – dan op kasbasis. Rentelasten zijn op kasbasis relevant voor de schuld en op transactiebasis voor het EMU-saldo. De post «Kas-transactieverschillen» bevat ook een aantal uitgaven en ontvangsten die niet relevant zijn voor het EMU-saldo, maar wel voor de schuld, zoals de rente-uitgaven en -ontvangsten vanuit renteswaps of verstrekte leningen in het kader van de studiefinanciering.

Box 2.4 Geen extra uitgavenruimte door verkoop ABN Amro

Lidstaten van de Europese Unie hebben regels afgesproken voor het bijhouden van het overheidssaldo en de overheidsschuld. Die afspraken zijn vastgelegd in het European System of Accounts (ESA). Deze regels bepalen dat financiële transacties geen invloed hebben op het overheidssaldo. Die afspraak voorkomt dat lidstaten het overheidssaldo eenmalig verbeteren door de verkoop van overheidsbezit – in dit verband vaak «tafelzilver» genoemd – en daarmee eventuele structurele tekorten maskeren.

Financiële transacties beïnvloeden wel de overheidsschuld. Verkoop van staatsdeelnemingen valt onder de noemer «financiële transactie». Om die reden komt de gedeeltelijke beursgang van ABN Amro niet terug in de toelichting van het EMU-saldo, tabel 2.2.1, en wel in de toelichting van de EMU-schuld, tabel 2.2.2.

Op nationaal niveau geldt verder dat alle kosten en opbrengsten van interventies in de financiële sector niet relevant zijn voor het uitgavenkader. Die afspraak ligt vast als regel 24 in de begrotingsregels van het kabinet, opgesteld aan het begin van de kabinetsperiode. Die afspraak verhindert dat de verkoop van ABN Amro vorig jaar leidde tot meer uitgavenruimte voor het kabinet. De opbrengst van de gedeeltelijke beursgang van ABN Amro – in totaal 3,8 miljard euro – heeft het kabinet dus volledig gebruikt voor de aflossing van de staatsschuld.

De Nederlandse overheidsfinanciën staan er beter voor dan gemiddeld in de eurozone, zoals figuur 2.2.5 laat zien. De gemiddelde schuld in de eurozone bedraagt 90,7 procent van het bbp. De schuld van de Nederlandse overheid ligt, zoals eerder belicht, bijna 30 procentpunt lager. Het Nederlandse tekort van 1,8 procent van het bbp is ook beduidend lager dan het gemiddelde tekort in de eurozone van 2,1 procent van het bbp.

Figuur 2.2.5 EMU-saldi en EMU-schulden lidstaten in de eurozone

Bron: Eurostat

2.2.3. Toetsing aan SGP-vereisten

Naast de grenzen aan het tekort en de schuld stelt het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) nog andere criteria waaraan de begrotingen van lidstaten moeten voldoen. Het SGP bepaalt dat een begroting ook beoordeeld moet worden op de ontwikkeling van het structureel saldo en de overheidsuitgaven.

Alhoewel het structureel saldo in 2015 meer verslechterde dan de minimale ontwikkeling, blijft de verslechtering binnen de toegestane bandbreedte. De (gecorrigeerde) overheidsuitgaven mogen niet harder groeien dan de meerjarige, gemiddelde ontwikkeling van de potentiële economische groei. In 2015 bleef de groei van de Nederlandse overheidsuitgaven onder het toegestane maximum, zoals figuur 2.2.6 toont. De overheidsfinanciën voldeden vorig jaar dus aan de criteria van het SGP. Dit was ook het oordeel van de Commissie over het Draft Budgetary Plan.9
Figuur 2.2.6 Groei van de gecorrigeerde uitgaven (links, in procenten) en ontwikkeling structureel saldo (rechts, in procentpunt)

Bron: Centraal Planbureau, bewerking Ministerie van Financiën

Box 2.5 Europese begrotingsafspraken – de preventieve arm

In de preventieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) gelden als begrotingsregels de middellangetermijndoelstelling (Medium Term Objective, MTO) en de uitgavenregel. De doelstellingen uit de preventieve arm zijn gericht op houdbare overheidsfinanciën, bevatten een veiligheidsmarge ten opzichte van het maximaal toegestane tekort van 3 procent van het bbp en geven ruimte aan anticyclisch begrotingsbeleid.

De Europese Commissie stelt de middellangetermijndoelstelling iedere drie jaar vast in de vorm van een minimaal structureel saldo. Voor Nederland geldt een minimaal structureel saldo van – 0,5 procent van het bbp. Het structureel saldo is het feitelijke overheidstekort geschoond voor invloeden van de economische conjunctuur en incidentele budgettaire baten en kosten, de zogenoemde one-offs. Indien de MTO nog niet is bereikt, dienen lidstaten voldoende verbetering van het structureel saldo te laten zien richting de MTO.

2.2.4 Voortgang beleidspakketten

Sinds het begin van de kabinetsperiode zijn omvangrijke beleidspakketten gepresenteerd, startend met het Regeerakkoord «Bruggen slaan» tot aan het aanvullend pakket in 2013. Dit beleid leidt deze kabinetsperiode tot een verwachte verbetering van het EMU-saldo met 22 miljard euro in 2017.10

Vrijwel alle maatregelen uit het Regeerakkoord van het kabinet Rutte-Asscher en de begrotingsafspraken uit 2014 zijn inmiddels in wetgeving verankerd. De aandacht gaat dus volop naar de praktische uitvoering van de hervormingen.

Een uitgebreide inhoudelijke toelichting op de maatregelen uit de verschillende akkoorden is te vinden in de departementale jaarverslagen. Het rijksbrede wetgevingsprogramma, dat tegelijkertijd met dit Financieel Jaarverslag van het Rijk aan de Tweede en Eerste Kamer is verstuurd, biedt inzicht in de fase waarin de onderliggende wetgeving zich bevindt.

Figuur 2.2.7 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven en bbp-volume

Bron: Centraal Planbureau en Ministerie van Financiën

De economische crisis ijlt lang na in de overheidsuitgaven, zo laat figuur 2.2.7 zien. Tot 2008 gaat de groei van de overheidsuitgaven min of meer gelijk op met de groei van het bbp. Na 2008 krimpt de economie, maar de overheidsuitgaven groeien door, bijvoorbeeld doordat het toenmalige kabinet de economie ondersteunde met extra uitgaven (net als andere landen wereldwijd deden). Nadien bleek het lastig om de uitgavenontwikkeling weer in lijn te brengen met de ontwikkeling van het bbp. Zonder kabinetsbeleid zou sprake zijn geweest van een structurele verhoging van de overheidsuitgaven ten opzichte van de omvang van de economie. Doordat opeenvolgende kabinetten hebben ingegrepen is het uitgavenniveau eind 2015 weer bijna in dezelfde verhouding met de economie als voor de crisis. Die ombuiging van het pad van de overheidsuitgaven is uiteraard niet pijnloos geweest en vergt offers, maar was noodzakelijk.

2.3 Ontwikkeling van de uitgaven

In Nederland spreken we bij de start van een kabinetsperiode een jaarlijks maximum aan uitgaven af, het zogenoemde uitgavenkader, waaronder het grootste gedeelte van de uitgaven van het Rijk valt. Het uitgavenkader bestaat uit drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). In deze paragraaf worden de uitgaven uit 2015 vergeleken met het voor 2015 geldende uitgavenkader.

Box 2.6 Systematiek EU-afdrachten

Als onderdeel van het lidmaatschap van de Europese Unie (EU) zijn de lidstaten verplicht om jaarlijks een bijdrage te leveren aan de Europese begroting.

De omvang van de Nederlandse afdrachten is in de eerste plaats gebaseerd op de totale uitgaven van de EU. De begroting van de EU mag geen overschot of tekort laten zien, en daarom moeten de afdrachten van alle lidstaten samen de uitgaven uit de EU-begroting dekken. De afdrachten van de EU bestaan uit drie categorieën: de invoerrechten (ook wel traditionele eigen middelen genoemd), de btw-afdracht en de afdracht op basis van het bruto nationaal inkomen (bni).

De invoerrechten bestaan uit importheffingen die door de EU zijn vastgesteld, maar geheven worden door de douanes van de lidstaten. De lidstaten maken opbrengsten (minus een onkostenvergoeding) in zijn geheel over aan de Europese Commissie. De btw-afdrachten worden vastgesteld op basis van een vast percentage (0,3 procent) van de btw-grondslag in elke lidstaat. Omdat afzonderlijke lidstaten verschillende btw-tarieven hanteren, wordt de btw-grondslag met een gewogen gemiddeld btw-tarief vastgesteld. Deze twee afdrachten zijn onafhankelijk van elkaar en ook onafhankelijk van de omvang van de Europese begroting.

De bni-afdracht is het sluitstuk van de begroting, en wordt zodanig vastgesteld dat de Europese begroting als geheel sluitend is. Als sluitstuk van de begroting is de bni-afdracht afhankelijk van alle andere elementen van de Europese begroting. Als de uitgaven uit de EU-begroting in omvang toenemen, stijgt de bni-afdracht en vice versa. Als de invoerrechtenheffing of de btw-heffing (van alle lidstaten gezamenlijk) hoger uitvalt, daalt de bni-afdracht en vice versa. Verder is ook de nationale bni-afdracht afhankelijk van de bni-afdrachten van andere lidstaten. Als de economie van Nederland sneller groeit dan het EU-gemiddelde, neemt de bni-afdracht van Nederland iets toe, en van landen die langzamer groeien dan het EU-gemiddelde neemt de afdracht iets af.

Kortingen

Een aantal landen (Denemarken, Duitsland, Nederland, Oostenrijk, Zweden, het Verenigd Koninkrijk) heeft kortingen bedongen op de afdrachten, die de netto-betalerspositie van die landen beperken. Voor Nederland heeft die korting drie elementen: een lager afdrachtspercentage voor de btw-afdracht (0,15 procent in plaats van 0,3 procent), een lump-sum korting op de jaarlijkse afdracht van 695 miljoen euro (prijzen 2011) en een korting van 75 procent op de bijdrage die de lidstaten leveren op de financiering van de korting van het Verenigd Koninkrijk.

Binnenlands proces

De Nederlandse afdrachten voor de EU-begroting worden geraamd en verantwoord op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken; de bruto afdrachten op artikel 3.1 en de onkostenvergoeding op artikel 3.10. In het Jaarverslag van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is bij de genoemde artikelen een overzicht opgenomen van alle mutaties in de raming van de Nederlandse afdrachten, leidend tot de gerealiseerde omvang daarvan.

Tabel 2.3.1 Kadertoetsing totaalkader 2015 (in miljard euro, «–» = onderschrijding)
 

MN 2015

FJR 2015

Verschil

Rijksbegroting in enge zin

     

Uitgavenkader (in lopende prijzen)

107,0

105,9

– 1,1

Uitgavenniveau

106,3

107,0

0,6

Over-/onderschrijding

– 0,7

1,0

1,7

       

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid

     

Uitgavenkader (in lopende prijzen)

77,1

76,3

– 0,8

Uitgavenniveau

77,0

75,4

– 1,6

Over-/onderschrijding

– 0,1

– 0,9

– 0,8

       

Budgettair Kader Zorg

     

Uitgavenkader (in lopende prijzen)

66,4

65,7

– 0,7

Uitgavenniveau

66,4

65,1

– 1,2

Over-/onderschrijding

– 0,1

– 0,6

– 0,5

       

Totale uitgavenkader

     

Uitgavenkader (in lopende prijzen)

250,6

248,0

– 2,6

Uitgavenniveau

249,7

247,5

– 2,2

Over-/onderschrijding

– 0,9

– 0,5

0,4

Het kabinet heeft het uitgavenkader voor 2015 bepaald op in totaal 248,0 miljard euro. Uiteindelijk is het kabinet daar 0,5 miljard euro onder gebleven. Dit kwam door onderschrijdingen bij de deelkaders Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en het Budgettair Kader Zorg van in totaal 1,5 miljard euro, zoals tabel 2.3.1 toont. Het deelkader Rijksbegroting in enge zin – het deelkader voor uitgaven die niet gerelateerd zijn aan de zorg en sociale zekerheid – zet daar een overschrijding 1,0 miljard euro tegenover.

2.3.1 Rijksbegroting in enge zin

Tabel 2.3.2 Kadertoetsing Rijksbegroting in enge zin (in miljard euro; «–» is onderschrijding)
 

2015

Kadertoets Miljoenennota 2015

– 0,7

   

Macromutaties

 

Ruilvoet

0,3

HGIS

0,1

Gemeentefonds / Provinciefonds / BTW-compensatiefonds

– 0,5

Winst DNB

0,1

Dividend staatsdeelnemingen

– 0,3

   

Beleidsmatige mutaties

 

EU-afdrachten

1,5

HGIS

0,1

Rijksgebouwendienst

– 0,1

Studiefinanciering en leerlingenaantallen

0,2

Opvang in de regio

0,1

Migratie

0,8

Besparingsverliezen wetstrajecten en DJI

0,1

Huurtoeslag

0,2

Uitvoeringsproblematiek Financiën

0,1

Schikking SBM-offshore

– 0,1

Exportkredietverzekeringen

– 0,1

Invulling taakstelling CAO Rijk

0,4

Onderuitputting diverse begrotingen (inclusief HGIS)

– 1,1

Invullen in=uit taakstelling

1,0

Kasschuiven

– 1,1

Overig

0,0

Kadertoets Financieel Jaarverslag van het Rijk 2015

1,0

Het deelkader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng) laat in 2015 een overschrijding zien van 1,0 miljard euro. Ten opzichte van de Miljoenennota 2015 heeft het kabinet onder dit deelkader 1,7 miljard euro meer uitgegeven dan eerder verwacht, zoals tabel 2.3.2 toont.

In vergelijking met de Miljoenennota 2015 is er sprake van een ruilvoettegenvaller. De ruilvoet is de verhouding tussen enerzijds de daadwerkelijke loon- en prijsontwikkeling van de uitgaven onder het kader en anderzijds de bijstelling van het uitgavenkader aan de prijs Nationale Bestedingen (pNB). De pNB-ontwikkeling viel in 2015 lager uit dan verwacht, waardoor het uitgavenkader naar beneden is bijgesteld. Ook de daadwerkelijke lonen en prijzen van de uitgaven onder het kader RBG-eng waren lager dan waarmee rekening werd gehouden, maar vielen minder laag uit dan de lagere pNB. Dat heeft geleid tot een tegenvaller onder het kader RBG-eng.

Het budget voor ontwikkelingssamenwerking (HGIS) stijgt en daalt mee met de ontwikkeling van het bruto nationaal inkomen (bni). Het bni is in 2015 naar boven bijgesteld, waardoor ook meer HGIS-budget beschikbaar kwam.

De normeringsystematiek schrijft voor dat de hoogte van de rijksuitgaven doorwerkt op het Gemeentefonds, het Provinciefonds en het Btw-Compensatiefonds, via het zogenoemde accres. In 2015 was er onder andere sprake van een lagere loon- en prijsbijstelling, meevallers bij de dividenden van staatsdeelnemingen en verschillende kasschuiven die de netto rijksuitgaven drukten. Daar stonden hogere uitgaven aan bijvoorbeeld migratie tegenover. Per saldo was er sprake van lagere rijksuitgaven dan verwacht, en daarmee ook van een lager accres.

De winstafdracht van de Nederlandsche Bank (DNB) is in 2015 iets lager uitgevallen dan geraamd. Het dividend op de staatsdeelnemingen viel mee in 2015, omdat de dividenden van Tennet, de NS en Gasunie in 2014 hoger waren dan verwacht.

Bij het Nederlandse deel van de EU-afdrachten hebben zich verschillende mutaties voorgedaan. De verticale toelichting (zie internetbijlage 4) licht deze mutaties in detail toe. De grootste mutatie heeft betrekking op de vertraagde Nederlandse korting door de vertraagde ratificatie van het zogenoemde Eigenmiddelenbesluit. Het Eigenmiddelenbesluit is niet door alle lidstaten in 2015 geratificeerd. De korting voor Nederland over 2014 en 2015 – onderdeel van het Eigenmiddelenbesluit – slaat daardoor neer in 2016 en niet in 2015.

De Rijksgebouwendienst heeft de tarieven voor departementen kunnen verlagen door de afschrijvingstermijnen te verlengen en door de lagere rente.

Het aantal leerlingen en studenten in 2015 bleek hoger dan in de begroting 2015 werd geraamd. Ook de realisatie van de studiefinanciering laat voor 2015 een tegenvaller zien ten opzichte van de in de OCW-begroting verwerkte raming.

Het kabinet heeft in 2015 110 miljoen euro extra beschikbaar gemaakt voor opvang in de regio en de geraamde asielinstroom voor 2015 naar boven bijgesteld om de hogere opvangkosten van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) te dekken. De kosten voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers uit ontwikkelingslanden tellen mee als ontwikkelingshulp (ODA, Official Development Assistance).

Het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) kende tegenvallers omdat de invoering van de wetsvoorstellen «verhoging griffierechten», «stelselherziening rechtsbijstand» en «eigen bijdrage regelingen» vertraging opliep. Daarnaast had de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) eind 2014 een negatief eigen vermogen van 77 miljoen euro. Dat tekort moest VenJ in 2015 verplicht aanvullen.

De uitgaven aan huurtoeslag zijn in 2015 hoger uitgevallen dan verwacht. De economische omstandigheden en een afname van het niet-gebruik leidden vorig jaar tot een grotere stijging van het aantal mensen dat huurtoeslag aanvroeg dan geraamd.

Het Ministerie van Financiën liet een tegenvaller zien door problemen in de uitvoering, met name bij de Belastingdienst. Nieuwe wet- en regelgeving creëerden extra uitvoeringskosten, net als de bijdrage aan de generieke digitale infrastructuur. Omdat vereenvoudiging van fiscale wetgeving (het zogenoemde spoor II) vertraging heeft opgelopen, is de taakstelling bij de Belastingdienst nog niet behaald.

Een financiële meevaller was de schikking van het Openbaar Ministerie met SBM Offshore. Een ander meevaller bestond uit een opwaartse bijstelling van de recuperatieramingen van de exportkredietverzekeringen (EKV), onder andere door het in 2014 gesloten schuldenakkoord tussen Argentinië en de Club van Parijs. Daarin is afgesproken dat Argentinië meer schulden aflost. Via EKV-recuperaties krijgt de Nederlandse overheid een substantieel deel van de Argentijnse betalingen.

Overheidswerkgevers en drie centrales van overheidspersoneel hebben vorig jaar een bovensectorale overeenkomst gesloten voor loonruimte in de publieke sector. Het kabinet heeft als onderdeel van de afspraken voor 2015 400 miljoen euro aanvullende arbeidsvoorwaardenruimte beschikbaar gesteld.

Op diverse begrotingen was sprake van onderuitputting. In het algemeen mogen departementen maximaal 1 procent van hun gecorrigeerde begrotingstotaal meenemen naar het nieuwe jaar via de zogenoemde eindejaarsmarge. Het kabinet hanteert daarbij de technische veronderstelling dat in het volgende jaar een gelijk bedrag aan onderuitputting optreedt. Deze veronderstelling boekt het kabinet als de zogenoemde «in=uit-taakstelling». Deze taakstelling zorgt ervoor dat de uitgaven die doorgeschoven zijn naar het volgende jaar het EMU-saldo niet beïnvloeden. In 2015 is dus ook de in=uit-taakstelling ingevuld die volgde uit de eindejaarsmarge van 2014.

De post kasschuiven bestaat uit meerdere mutaties. In de meeste gevallen worden budgetten verschoven van 2015 naar 2016, bijvoorbeeld omdat voorgenomen beleidsmaatregelen (deels) niet in 2015 plaatsvonden. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij het Revolverend Fonds Energiebesparing III, bij de investeringsagenda van de Belastingdienst en bij de beschikbare middelen voor de CAO’s. De post «Overig» bevat een aantal kleinere mutaties.

2.3.2 Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA)

Tabel 2.3.3 Kadertoetsing SZA (in miljard euro; «–» is onderschrijding)1Wegens afronding wijkt de som der delen af van het totaal.
 

2015

Kadertoets Miljoenennota 2015

– 0,1

Werkloosheidsuitgaven

– 0,8

Ruilvoet

0,6

Kinderopvangtoeslag

– 0,4

AOW

0,2

Kindgebonden budget

– 0,1

Overig

– 0,2

Kadertoets Financieel Jaarverslag van het Rijk 2015

– 0,9

Het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) liet in 2015 een onderschrijding zien van 0,9 miljard euro. Ten opzichte van de Miljoenennota 2015 gaf de overheid 0,8 miljard euro minder uit aan sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid dan verwacht. Dat was mede te danken aan de werkloosheidsuitgaven die in 2015 0,8 miljard euro lager uitkwamen dan gedacht; minder mensen hadden een WW-uitkering en WW’ers maakten over het algemeen korter gebruik van de regeling dan ten tijde van de Miljoenennota 2015 werd verondersteld. Tegelijkertijd was er een tegenvaller op de bijstand, die ook tot de werkloosheidsuitgaven wordt gerekend. Een correctie op de oorspronkelijk gehanteerde verdeling over gemeenten leidde tot hogere uitgaven.

Tegenover de meevaller op de werkloosheidsuitgaven staat een zogenoemde ruilvoettegenvaller. Het SZA-kader wordt jaarlijks geïndexeerd met de prijs nationale bestedingen (pNB). De uitgaven onder het kader volgen grotendeels de contractloonontwikkeling. In 2015 was de neerwaartse bijstelling van het SZA-kader als gevolg van een lager dan verwachte pNB groter dan de neerwaartse bijstelling van de uitgaven onder het SZA-kader als gevolg van de contractloonontwikkeling. Dat heeft geleid tot een ruilvoettegenvaller van 600 miljoen euro.

Aan de kinderopvangtoeslag werd minder uitgegeven dan verwacht, onder andere doordat het aantal kinderen in de kinderopvang lager uitviel dan geraamd. Als gevolg van eerdere versoberingen, en ondanks de structurele intensivering vanaf 2014, gebruikten ouders minder kinderopvang. Daarnaast werkten de effecten van de economische crisis langer door dan verwacht. Gemiddeld zat een kind bijvoorbeeld minder uren in de kinderopvang dan eerder verwacht.

De AOW-uitgaven kwamen hoger uit dan begroot. Dit komt voornamelijk doordat meer mensen recht hadden op de partnertoeslag dan eerder verondersteld. Daarnaast was er een kleine budgettaire tegenvaller omdat er meer AOW-gerechtigden waren dan in de begroting werd verwacht. Ook hebben AOW-gerechtigden met een onvolledige AOW-opbouw gemiddeld een iets hogere AOW-opbouw. In totaal leidde dit tot een tegenvaller van 0,2 miljard euro in 2015.

Het kindgebonden budget viel lager uit dan verwacht. Dit kwam voornamelijk door de hogere economische groei die leidde tot hogere inkomens, waardoor minder mensen recht hadden op een (hoger) kindgebonden budget. Daarnaast waren er minder alleenstaande ouders die een aanvraag hebben gedaan.

De post «Overig» bevat met name meevallers bij de Wet Arbeid en Zorg (WAZO) en een kleine tegenvaller bij de Ziektewet (ZW). De uitgaven aan WAZO vielen lager uit doordat het aantal geboorten lager ligt dan eerder verwacht. De uitgaven aan de ZW vielen hoger uit doordat vorig jaar meer mensen recht hadden op een uitkering dan eerder verwacht. Daartegenover staat dat de gemiddelde uitkering iets lager was. Per saldo zijn de uitgaven aan de ZW hoger dan bij Miljoenennota 2015. Naast verschillende mee- en tegenvallers bevat de post «Overig» een aantal kasschuiven tussen verschillende jaren.

2.3.3. Budgettair Kader Zorg (BKZ)

Tabel 2.3.4 Kadertoetsing BKZ (in miljard euro; «–» is onderschrijding)
 

2015

Kadertoets Miljoenennota 2015

– 0,1

Ruilvoet

0,3

Genees- en hulpmiddelen

– 0,4

Eerstelijnszorg

– 0,2

Ziekenvervoer

– 0,1

Grensoverschrijdende zorg

– 0,1

Actualisering Wlz

0,1

Herverdelingseffecten HLZ

0,1

Eigen bijdrage Wlz

– 0,1

Groeiruimte cure

– 0,5

Extramuraliseringseffecten

0,2

Integrale tarieven MSZ

– 0,1

Erasmus Medisch Centrum

0,1

Overig

0,2

Kadertoets Financieel Jaarverslag van het Rijk 2015

– 0,6

De kaderonderschrijding op het Budgettair Kader Zorg (BKZ) is in 2015 is uitgekomen op 0,6 miljard euro. Op basis van de realisatiecijfers van het Zorginstituut Nederland (ZiNL) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) zijn de zorguitgaven bijgesteld. Met name bij de genees- en hulpmiddelen was sprake van een forse onderschrijding. Het verlopen van patenten en het door zorgverzekeraars gevoerde preferentiebeleid drukten de gemiddelde prijzen van geneesmiddelen. Ook bij de eerstelijnszorg – met name huisartsenzorg, ziekenvervoer en grensoverschrijdende zorg – deden zich onderschrijdingen voor. De uitgaven in het kader van de Wet langdurige zorg (Wlz) zijn op basis van de realisatiecijfers over 2015 naar boven bijgesteld.

Op basis van de realisatiecijfers over 2014 van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) voor zowel de zorg in natura als het persoonsgebonden budget (pgb) heeft er een herverdeling plaatsgevonden over de verschillende domeinen binnen de hervorming langdurige zorg (HLZ). Per saldo leverde dit in 2015 een tegenvaller op bij de uitgaven en een meevaller bij de eigen bijdrage Wlz.

Er is ook ruimte ontstaan door het verschil tussen de oorspronkelijk beschikbaar gestelde middelen voor de curatieve zorg, de zogenoemde groeiruimte, en de in de verschillende zorgakkoorden gemaakte afspraken over de toegestane groei in die sectoren.

Het tempo van het zogenoemde extramuraliseren – langer thuis blijven wonen met zorg aan huis – was lager dan verwacht en heeft geleid tot een vertraging van de eerder ingeboekte besparing. Daarnaast was het beroep op de subsidieregeling integrale tarieven medisch specialistische zorg (MSZ) in 2015 ongeveer 90 miljoen euro lager dan geraamd. Op grond van een bindend advies is een schadevergoeding van 235,9 miljoen euro (stand 2014) uitbetaald aan het Erasmus Medisch Centrum vanwege het niet nakomen van twee toezeggingen uit 2009. In 2015 is een bedrag van 85 miljoen euro betaald; in 2016 volgt nog een betaling van 85 miljoen euro en het restant in 2017. Daarnaast waren er diverse kleinere meevallers, tegenvallers en intensiveringen, gebundeld onder de noemer «Overig».

2.4 Ontwikkeling van de inkomsten

De belasting- en premieontvangsten zijn in 2015 4,6 miljard euro hoger uitgekomen dan werd verwacht bij Miljoenennota 2015, zoals tabel 2.4.1 laat zien. De hogere ontvangsten zijn het gevolg van een andere samenstelling van de economische groei dan bij Miljoenennota 2015 werd verwacht.

Tabel 2.4.1 Ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten op EMU-basis (in miljarden euro)
   

MN 2015

FJR 2015

Verschil

Belastingen en premies volksverzekeringen

183,8

188,7

4,9

 

waarvan belastingen

146,6

147,9

1,3

 

waarvan premies volksverzekeringen

37,2

40,8

3,6

Premies werknemersverzekeringen

53,9

53,6

– 0,3

Totaal

237,7

242,3

4,6

Deze paragraaf licht de ontwikkeling van de ontvangsten in 2015 toe aan de hand van de economische indicatoren.11 Daarbij begint de paragraaf met een toelichting van het verschil tussen de uiteindelijke ontvangsten over 2015 en de geraamde ontvangsten (verticale toelichting) en eindigt de paragraaf met een vergelijking van belasting- en premieontvangsten in 2015 ten opzichte van 2014 (horizontale toelichting).

2.4.1 Belasting- en premieontvangsten ten opzichte van de raming (verticale toelichting)

Figuur 2.4.1 geeft de verschillen weer tussen de raming in de Miljoenennota 2015 en de daadwerkelijke ontvangsten voor de verschillende soorten belastingen. Zo is bijvoorbeeld te zien dat de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing met 91,6 miljard euro 2 miljard euro hoger zijn uitgekomen.

Figuur 2.4.1 Raming en realisatie van belastinginkomsten 2015 (in miljarden euro)

Bron: Ministerie van Financiën

Tabel 2.4.2 geeft een overzicht van de oorsprong van de hoger dan verwachte ontvangsten in 2015. Allereerst leiden beleidswijzigingen van na de Miljoenennota 2015 tot iets lagere inkomsten. Ten tweede gaat het om verschillen tussen geraamde en gerealiseerde belasting- en premieontvangsten die het gevolg zijn van een andere (samenstelling van de) economische groei in 2015 dan eerder verwacht, de zogenoemde endogene ontwikkeling. Zo vallen bijvoorbeeld de btw-ontvangsten anders uit als de particuliere consumptie zich anders ontwikkelt. Ten slotte komen de ontvangsten uit de invoerrechten hoger uit door een boekhoudkundige aanpassing. De landbouwheffing wordt sinds de Miljoenennota 2016 bij de belasting- en premieontvangsten geboekt als onderdeel van de invoerrechten. Daarvoor werd deze post op de Rijksbegroting geboekt als niet-belastingmiddel aan de uitgavenkant. Deze boekhoudkundige verschuiving heeft geen gevolgen voor het EMU-saldo.

Tabel 2.4.2 Ontwikkeling ontvangsten vanaf Miljoenennota 2015 gesplitst naar oorzaak (in miljarden euro) op EMU-basis

Miljoenennota 2015

237,7

Totale mutatie

4,6

 

Beleidsmatige ontwikkeling

– 0,8

   

waarvan zorgpremies

– 0,7

   

waarvan overige belastingsoorten

– 0,1

       
 

Endogene ontwikkeling

5,2

   

waarvan loon/inkomensheffing

2,0

   

waarvan vennootschapsbelasting

1,7

   

waarvan omzetbelasting

0,2

   

waarvan premies werknemersverzekeringen

0,4

   

waarvan overdrachtsbelasting

0,3

   

waarvan belasting op personenauto's en motorrijwielen

0,1

   

waarvan invoerrechten

0,3

   

waarvan accijnzen

– 0,2

   

waarvan belastingen op een milieugrondslag

– 0,3

   

waarvan overige belastingsoorten

0,5

       
 

Boekhoudkundige aanpassing: overboeking landbouwheffing naar invoerrechten

0,2

       

Financieel Jaarverslag van het Rijk 2015

242,3

Beleidswijzigingen na de Miljoenennota 2015

De wijzigingen na de Miljoenennota 2015 hebben de overheidsinkomsten met 0,8 miljard euro verlaagd (zie tabel 2.4.2). Dat komt voornamelijk door lagere zorgpremies (–0,7 miljard euro). De gemiddelde nominale premie is minder hard gestegen dan verwacht. Daarnaast veroorzaakten beperkte beleidsaanpassingen bij andere belastingsoorten voor de resterende –0,1 miljard euro lagere belastingontvangsten.

Endogene ontwikkeling van de ontvangsten ten opzichte van de geraamde ontwikkeling

De endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten over 2015 is per saldo 5,2 miljard euro hoger uitgekomen dan verwacht. Er waren over de hele linie meevallers, vooral bij de loon- en inkomensheffing (2,0 miljard euro) en de vennootschapsbelasting (1,7 miljard euro). Er is sprake van tegenvallers bij de accijnzen en belastingen op milieugrondslag.

De endogene ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing zijn 2 miljard euro hoger uitgevallen. De belangrijkste verklaring daarvoor is de 0,7 procentpunt hogere werkgelegenheid. Daarnaast spelen een iets hogere (incidentele) loonontwikkeling en een lagere ontwikkeling van de pensioenpremie een rol.

Tabel 2.4.3 Relevante macro-economische indicatoren voor de loon- en inkomensheffing
 

Miljoenennota 2015

FJR 2015

Verschil

Arbeidsvolume in arbeidsjaren

0,0%

0,7%

0,7%

Contractloonstijging

1,4%

1,4%

0,0%

Incidentele loonstijging

0,5%

0,7%

0,2%

Tabelcorrectiefactor

0,9%

0,9%

0,0%

Aftrek pensioenpremies

– 0,2%

– 0,3%

– 0,2%

Omvang hypotheekrenteaftrek

– 9,3%

– 11,5%

– 2,3%

Arbeidsinkomensquote

80,9%

77,7%

– 3,2%

De ontvangsten uit de vennootschapsbelasting zijn 1,7 miljard euro hoger. Weliswaar kwam er 0,6 miljard euro aan vpb minder binnen door de lagere gasproductie, maar daar staat 2,3 miljard meer ontvangsten uit de overige sectoren van het bedrijfsleven tegenover. Met name de kasontvangsten uit aangiftes over belastingjaar 2014 vallen mee.

Tabel 2.4.4 Relevante macro-economische indicatoren voor vennootschapsbelasting
 

Miljoenennota 2015

FJR 2015

Verschil

Grondslagontwikkeling vennootschapsbelasting

4,7%

8,0%

3,3%

Een lagere waardemutatie van de particuliere consumptie (– 0,5 procentpunt; als gevolg van een lagere inflatie) en een lager aandeel van (onder het 21-procenttarief belaste) duurzame consumptiegoederen12 drukken de btw-ontvangsten ten opzichte van de verwachting bij Miljoenennota 2015. Daar staan echter veel hogere investeringen in woningen (17 procentpunt) en hogere overheidsinvesteringen tegenover. Dat zorgt ervoor dat de btw-ontvangsten per saldo 0,2 miljard euro hoger uitkomen dan de bij de Miljoenennota 2015 geraamde 44,7 miljard euro.
Tabel 2.4.5 Relevante macro-economische indicatoren voor de omzetbelasting
 

Miljoenennota 2015

FJR 2015

Verschil

Particuliere consumptie, waardemutatie

2,4%

1,9%

– 0,5%

Investeringen in woningen, waardemutatie

4,7%

22,0%

17,3%

Overheidsinvesteringen, waardemutatie

– 1,4%

0,9%

2,3%

De ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen zijn 0,4 miljard euro hoger, vooral door een hogere grondslag door de gestegen werkgelegenheid.

Bij de ontvangsten uit de overdrachtsbelasting doet zich een meevaller voor van 0,3 miljard euro. Op de huizenmarkt wisselden meer huizen van eigenaar (13 procent) tegen iets hogere prijzen (1 procent) dan werd verwacht bij de Miljoenennotaraming. Een nog sterkere groei van de autoverkopen dan waar al vanuit gegaan werd in verband met de beleidswijzigingen in de bijtellingen en belasting van personenauto’s en motorrijwielen (bpm) per 1 januari 2016, zorgde voor 0,1 miljard euro hogere ontvangsten uit de bpm. Ook bij de invoerrechten was sprake van hogere ontvangsten (0,3 miljard euro).

De ontvangsten uit de accijnzen zijn 0,2 miljard euro lager uitgekomen. Dit betreft een afgerond saldo van 0,2 miljard lagere ontvangsten uit tabak en 0,1 miljard hogere ontvangsten uit brandstof. De lagere ontvangsten uit tabak zijn het spiegelbeeld van meevallende ontvangsten over 2014. Dat tekende zich begin 2015 af als gevolg van anticipatiegedrag in december 2014 op de accijnsverhoging per 1 januari 2015. Dit zorgde voor een verschuiving van de aankoop van sigaretten en rooktabak van januari 2015 naar december 2014. Daardoor vielen de ontvangsten uit de tabaksaccijns in januari 2015 circa 0,2 miljard hoger uit13 en die in februari 2015 0,2 miljard lager. Bij de brandstofinkomsten gaat het om hogere ontvangsten uit de benzineaccijns en lagere ontvangsten uit de dieselaccijns. Tot slot is bij de belastingen op milieugrondslag sprake van een tegenvallende endogene ontwikkeling van 0,3 miljard euro.
Tabel 2.4.6 Overige relevante economische variabelen belasting- en premieontvangsten
 

Miljoenennota 2015

FJR 2015

Verschil

BBP groei, waardeontwikkeling

2,6%

2,4%

– 0,2%

Prijsmutatie verkopen tweedehands woningen

1,7%

2,9%

1,3%

Volumemutatie verkopen tweedehands woningen

3,0%

16,1%

13,1%

Verkopen nieuwe personenauto's

5,8%

15,8%1

10%

Noot 1: Bron: CBS Statline.

2.4.2 Belasting- en premieontvangsten ten opzichte van 2014

De endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten in 2015, oftewel de groei van de ontvangsten die samenhangt met de economische ontwikkeling, is ten opzichte van een jaar eerder uitgekomen op 3,2 procent. Bij deze zogenoemde horizontale ontwikkeling vallen vooral de groei van de overdrachtsbelasting (14,4 procent), bpm (13,9 procent), dividendbelasting (8,3 procent) en de vennootschapsbelasting (8,5 procent) op, zoals tabel 2.4.7 toont.

De indirecte belastingen kenden in 2015 per saldo een positieve ontwikkeling van 2,8 procent. De btw – verreweg de grootste indirecte belastingsoort – is met 4,7 procent toegenomen. Die is vooral te verklaren door de groei van de particuliere consumptie (1,9 procent) en toegenomen investeringen in woningen (22 procent). Onderliggend nam de duurzame consumptie (auto’s elektronica, woninginrichting) sterker toe dan de totale particuliere consumptie. Oftewel, het aandeel van goederen en diensten belast met het hoge tarief in de totale consumptie is toegenomen wat ook nog eens heeft bijgedragen aan hogere btw-ontvangsten.

De ontvangsten uit de belasting van personenauto’s en motorrijwielen (bpm) zijn in 2015 gestegen met 13,9 procent. Het aantal verkochte auto’s lag in 2015 maar liefst 16 procent hoger dan in 2014. De oorzaak was vooral dat veel mensen vooruitliepen op veranderingen in de bijtelling voor privégebruik van zakelijk geleasede auto’s per 2016.

De accijnsontvangsten kennen een daling van 4,3 procent in 2015, voornamelijk door de tabaksaccijns. Zoals hiervoor toegelicht bij de verticale ontwikkeling van de ontvangsten heeft de accijnsverhoging per 1 januari 2015 gezorgd voor een verschuiving van de aankoop van sigaretten en rooktabak van januari 2015 naar december 2014. Zo heeft zich ook een kasschuif in de ontvangsten van de tabaksaccijns voorgedaan van 2015 naar 2014. Zonder deze kasschuif van circa 0,2 miljard komen de ontvangsten uit de tabaksaccijns in 2015 nagenoeg op het niveau van 2014 uit.

Tabel 2.4.7 Endogene ontwikkeling van de ontvangsten in 2015 ten opzichte van 2014
 

2015

Kostprijsverhogende belastingen

2,8%

Omzetbelasting

4,7%

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

13,9%

Accijnzen

– 4,3%

Overdrachtsbelasting

14,4%

Assurantiebelasting

– 0,4%

Motorrijtuigenbelasting

1,0%

Belastingen op een milieugrondslag

– 2,9%

Bankbelasting

1,7%

Verhuurderheffing

– 3,9%

Overige kostprijsverhogende belastingen

3,6%

   

Belastingen op winst, inkomen en vermogen en premies vvz

4,1%

Loon- en inkomensheffing

3,2%

Dividendbelasting

8,3%

Vennootschapsbelasting

8,5%

Overige belastingen op inkomen, winst en vermogen (m.n. successie)

4,3%

   

Belastingen en premies VVZ in totaal

3,6%

Premies werknemersverzekeringen

2,1%

Belastingen en premies VVZ en premies WNVZ in totaal

3,2%

   

Nominale groei BBP

2,4%

Het aantal verkochte bestaande woningen steeg fors in 2015, tegen gemiddeld iets hogere prijzen. Dat zorgde voor 14 procent meer ontvangsten uit de overdrachtsbelasting in 2015. Verder laat de energiebelasting een negatieve ontwikkeling zien. Een gemiddelde daling van de WOZ-waarde leidt tot een daling van de ontvangsten uit de verhuurderheffing. Ten slotte vallen de ontvangsten uit de bankbelasting in 2015 hoger uit.

Bij de directe belastingen was in 2015 sprake van een positieve ontwikkeling van de inkomsten van 4,1 procent ten opzichte van een jaar eerder. Zo namen de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing (3,2 procent) toe door stijgende lonen van in totaal 2,1 procent, samen met een 0,7 procent hoger arbeidsvolume. Hoewel de totale uitstaande hypotheekschuld in 2015 is toegenomen14, zorgde een aanhoudend lage hypotheekrente in 2015 per saldo voor een afname van de totale som aan hypotheekrenteaftrek.
De ontvangsten uit de vennootschapsbelasting (vpb) zijn in 2015 per saldo met 8,5 procent gestegen. De ontvangsten uit de vpb uit gaswinning zijn in 2015 bijna gehalveerd ten opzichte van 2014. De ontvangsten uit de overige sectoren van het bedrijfsleven zijn met meer dan 14 procent toegenomen in 2015. Dat heeft allereerst te maken met de positieve winstontwikkeling van bedrijven in het afgelopen jaar.15 Daarnaast namen de kasontvangsten uit de aangiftes over voorgaande belastingjaren (met name over het jaar 2014) ook flink toe in 2015.
Er is in 2015 flink meer dividend uitgekeerd dan in 2014.16 Dat is terug te zien aan de met 8,3 procent toegenomen ontvangsten uit de dividendbelasting. Dat is in lijn met de hogere bedrijfswinsten, waarmee dividenduitkeringen samenhangen. De toename van 4,3 procent bij de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen betreft grotendeels de schenk- en erfbelasting. Dit is in lijn met de ontwikkeling van de gemiddelde vermogens in 2015, met name de waardeontwikkeling van particuliere woningen.

Ten slotte zijn de endogene ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen met 2,1 procent toegenomen in 2015 ten opzichte van een jaar eerder. Dit volgt uit een stijging van de grondslag waarover premies worden geheven, in lijn met hogere ontvangsten uit de loonheffing in 2015.