| Rijksbegroting | Overzicht | Voorbereiding | Uitvoering | Verantwoording | |
|---|---|---|---|---|---|
| 2009 | |||||
5.5 Evaluatie van belastinguitgaven.
In deze paragraaf van de Miljoenennota wordt jaarlijks verslag gedaan van de voltooide evaluaties sinds de vorige Miljoenennota. Kort wordt aandacht geschonken aan de conclusies en eventuele beleidsconsequenties van uitgevoerde evaluaties. Voorts wordt aangegeven welke evaluaties dit jaar naar verwachting nog gerealiseerd worden en het verdere programma.
Gerealiseerde evaluaties sinds de vorige Miljoenennota
De evaluatie van het verlaagde BTW-tarief voor de sierteelt65 is in opdracht van het ministerie van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit uitgevoerd door het onderzoeksbureau van het LEI. Het verlaagde BTW-tarief is destijds op initiatief van de Tweede Kamer ingesteld om bloemen en planten betaalbaar te houden voor lage inkomensgroepen en om omzet en werkgelegenheid in de tuinbouw te stimuleren. In het rapport wordt geconcludeerd dat een stimulans van de binnenlandse vraag van sierteeltproducten door middel van een verlaagd BTW-tarief geen belangrijke bijdrage levert aan de totale afzet van sierteeltproducten, gelet op de grote export oriëntatie van de sierteeltsector. Echter, indien een overgang van een verlaagd BTW-tarief naar het normale BTW-tarief navolging krijgt in het buitenland leidt het tot een veel groter effect voor de sierteeltsector. Een overgang alleen in Nederland naar het normale BTW-tarief voor sierteeltproducten zou leiden tot een omzetdaling van € 235 miljoen en een verlies van ca 3515 arbeidsplaatsen. Bij navolging in het buitenland leidt dit in Nederland tot een omzetdaling van € 800 miljoen en een werkgelegenheidsverlies van 7710 arbeidsplaatsen. Het rapport heeft het kabinet geen aanleiding gegeven tot afschaffing van het verlaagde BTW-tarief voor de sierteeltproducten.
De evaluatie «Belastinguitgaven op het terrein van de accijnzen»66 behandelt de diverse vrijstellingen van accijns op minerale oliën en het verlaagde tarief voor bieraccijns voor kleine brouwerijen.
Het doel van de accijnsvrijstelling voor raffinaderijen is het voorkomen van dubbele belastingheffing bij de productie van minerale oliën. Dit doel wordt met deze regeling bereikt. Het kabinet ziet geen aanleiding om deze vrijstelling te wijzigen.
Met de accijnsvrijstelling van de scheepvaart wordt invulling gegeven aan internationale verplichtingen en communautaire regelgeving. De maatregel is effectief in het bereiken van het doel de internationale concurrentieverhoudingen te waarborgen. Hoewel in de oorspronkelijke doelstelling van accijnsvrijstelling voor de scheepvaart milieutechnische aspecten geen rol hebben gespeeld, zal het kabinet in toekomstig beleid deze aspecten betrekken.
Met de vrijstelling van accijns voor de luchtvaart wordt effectief en doelmatig voldaan aan communautaire regelgeving en de vele internationale overeenkomsten en voldoet het aan het doel de internationale concurrentieverhoudingen te waarborgen. Ten principale zou het vanuit milieuperspectief en vanuit het uitgangspunt «de vervuiler betaalt» wenselijk kunnen zijn om deze accijnsvrijstelling op te heffen. Het maken van nieuwe afspraken en het voeren van onderhandelingen hierover met derde landen dient in EU-kader plaats te vinden. Hiervoor bestaat echter binnen de EU op dit moment weinig tot geen steun. Hetzelfde geldt voor landen buiten de EU. Per 1 juli is de vliegbelasting ingevoerd waardoor voor de luchtvaartsector al in zekere mate het principe «de vervuiler betaalt» gaat gelden en waarmee naar verwachting ook positieve milieueffecten zullen worden bereikt. Daarnaast is een EU voorstel in behandeling waarmee wordt beoogd luchtvaart vanaf 2011 op te nemen in het emissiehandelssysteem (ETS). In het op 26 maart 2008 gehouden spoeddebat over de vliegbelasting is toegezegd dat de Kamer voor 1 oktober 2008 een brief zal ontvangen over de samenhang tussen ETS, vliegbelasting en accijns op vliegtuigbrandstof, met ook aandacht voor de mogelijke stapeling van kosten daarbij.
De tariefdifferentiatie in accijns voor tractoren en mobiele werktuigen is terug te voeren op het onderscheid dat al in 1962 werd gemaakt tussen gasolie gebruikt voor het wegverkeer (blanke diesel) en gasolie gebruikt in particuliere huishoudens voor verwarmingsdoeleinden (zogenoemde huisbrandolie, ook aangeduid als rode diesel). Het toepassingsgebied van het verlaagde tarief werd aanvankelijk uitgebreid tot voertuigen die geen gebruik maken van de openbare weg en landbouwtractoren, die slechts bijkomstig gebruik maken van de openbare weg. Later vond een verdere uitbreiding plaats tot andere voertuigen die slechts bijkomstig van de openbare weg gebruik maken. Er is sprake van een afnemende doelmatigheid van de instandhouding van de tariefdifferentiatie tussen blanke en rode diesel. De controle is zeer arbeidsintensief en misbruik wordt in frequente mate geconstateerd. Voertuigen en stationaire motoren worden in voorkomende gevallen voor andere doeleinden gebruikt dan oorspronkelijk de bedoeling was (geen of bijkomstig gebruik van de weg). Mede gelet op de afnemende doelmatigheid van de regeling en vanuit milieuoverwegingen heeft het kabinet in het Belastingplan 2008 een aantal maatregelen genomen die leiden tot een stapsgewijze verkleining van dit tariefverschil (accijns en energiebelasting) tussen blanke en rode diesel. Dit betreft onder andere de afbouw van de teruggaafregeling in de energiebelasting voor grootverbruikers van minerale oliën met€ 0,03 per liter per jaar.
Laag LPG-tarief OV-bussen en huisvuilauto’s. Gezien het zeer beperkte gebruik van LPG is het verlaagde tarief LPG voor bussen in het openbaar vervoer en huisvuilauto’s geen doeltreffend instrument. De doelstelling van deze regeling is ingegeven vanuit een milieuperspectief. Het gebruik van LPG als milieuvriendelijker alternatief is ingehaald door andere milieuvriendelijkere alternatieven, waaronder aardgas, biogas en biodiesel. Het kabinet had in het kabinetstandpunt opgenomen dat deze regeling daarom kon worden afgeschaft. Vanwege het (potentiële) positieve milieu-effect ten opzichte van de dieselvoertuigen heeft het kabinet haar voornemen, in antwoord op Kamervragen, heroverwogen en besloten het verlaagde LPG-tarief voor bussen in het openbaar vervoer en huisvuilauto’s te handhaven.
Het verlaagd accijnstarief bier kleine brouwerijen bestaat sinds 1992. Tot die tijd bestond er een kortingsregeling in de toen geldende heffingsystematiek met als doel het nadeel van een effectief hogere accijnsdruk voor kleine brouwerijen te voorkomen. In de nieuwe heffingsystematiek sinds 1992 is zonder kortingsregeling sprake van gelijke accijnsdruk voor grote en kleine brouwerijen. Destijds is besloten tot het verlaagde tarief om de overgang zo soepel mogelijk te laten verlopen. Dit kabinet heeft naar aanleiding van de evaluatie de overgangsregeling heroverwogen en heeft besloten de regeling te handhaven.
Nog te verschijnen evaluaties die voor dit jaar staan gepland.
De evaluatie van de regelingen voor de landbouw (landbouwvrijstelling in de inkomstenbelasting, de BTW-regeling voor de landbouw en de diverse vrijstellingen in de overdrachtsbelasting voor de landbouwsector) is in opdracht van het Ministerie van Landbouw Natuurbehoud en Voedselveiligheid uitgevoerd door het onderzoeksbureau van het LEI67. De evaluatie is gereed en zal na formulering van het standpunt naar de Kamer worden verzonden.
De evaluatie van de Energie Investeringsaftrek (EIA) is in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken uitgevoerd door het onderzoeksbureau SEO68. Het rapport met de conclusies en het kabinetsstandpunt zal zo spoedig mogelijk naar de Tweede Kamer worden verzonden.
De evaluatie van BTW-regelingen op het gebied van cultuur is in opdracht van het ministerie van OC&W uitgevoerd door het onderzoeksbureau APE69. Het rapport met de conclusies en het kabinetsstandpunt zal zo spoedig mogelijk naar de Tweede Kamer worden verzonden.
Daarnaast is een aantal evaluaties aangekondigd die nog niet gereed zijn. Vooralsnog wordt er van uitgegaan dat ze dit jaar zullen worden afgerond, maar er kan enige overloop naar volgend jaar ontstaan. Het betreft de evaluaties van de giftenaftrek, enkele BTW-regelingen, waaronder kleine ondernemingen, horeca en logiesverstrekking en de regelingen rond bedrijfsbeëindigingen (stakingsaftrek, doorschuiving stakingswinst, bedrijfsopvolgingsfaciliteit in de successiewet, vrijstelling overdracht aan de volgende generatie, doorschuiving winst aanmerkelijk belang bij aandelenfusie).
Na afronding van deze evaluaties is een hele cyclus van het evaluatieprogramma voltooid. In aansluiting daarop vindt er een evaluatie plaats van deze cyclus. Aan de hand daarvan zullen conclusies worden getrokken over de volgende fase.
Evaluatie door de Algemene Rekenkamer van belastinguitgaven als beleidsinstrument
In 1999 publiceerde de Algemene Rekenkamer het onderzoek Belastingen als beleidsinstrument en in 2003 een terugblik daarop in het rapport Tussen beleid en uitvoering. In Terugblik 200870 kijkt de Rekenkamer terug in hoeverre aanbevelingen zijn opgevolgd en toezeggingen naar aanleiding van deze rapporten zijn nagekomen. De belangrijkste conclusies resumerend, constateert de Rekenkamer dat er consensus is gekomen over het begrip belastinguitgave en dat door de introductie van het herziene toetsingskader in opzet een verbetering van de beleidsvoorbereiding is aangebracht. De eerste drie elementen van het toetsingskader (de probleemstelling, de doelformulering en de noodzaak voor financiële interventie) worden over het algemeen wel toegepast, maar de drie andere aspecten (waarom geen heffing, waarom geen directe subsidie en de ex ante verzekering van een evaluatie) worden niet zichtbaar meegenomen. Ook stelt de Rekenkamer vast dat de belastinguitgaven inmiddels periodiek worden geëvalueerd en dat in de evaluatierapporten in het algemeen de effectiviteit wordt meegenomen. Wel mist de Algemene Rekenkamer een systematische verantwoording in de begroting en jaarverslagen van de departementen en wordt het inzicht gemist in de uitvoeringskosten van de afzonderlijke belastinguitgaven. Het kabinet heeft in haar reactie het belang van een striktere toepassing van het toetsingskader onderschreven en heeft toegezegd scherper toe te zien op de verantwoording in de begrotingen. Het kabinet heeft geschetst in hoeverre het mogelijk is de uitvoeringskosten gedetailleerd in beeld te brengen. Voor een meer gedetailleerde bespreking wordt verwezen naar de antwoorden op de vragen die door de vaste kamercommissies van Financiën en Rijksuitgaven over het rapport zijn gesteld.71
65 Rapport en kabinetstandpunt Kamerstuk 31 200 XIV, nr. 157.
66 Rapport en kabinetstandpunt Kamerstuk 31 200 IXB, nr. 18.
67 Landbouw Economisch Instituut, Universiteit Wageningen.
68 Stichting Economisch Onderzoek.
69 Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics.
70 Kamerstuk 26 452, nrs. 5 en 6.
71 Kamerstuk 26 452, nr. 7.
