1. Home
2. >2009
3. >Voorbereiding
4. >Miljoenennota
5. >Miljoenennota 2009 (Nota over de toestand van 's Rijks Financiën)

4.3 Begrotingsbeleid

Sinds 1994 kent Nederland het zogenoemde trendmatige begrotingsbeleid. De uitgangspunten van het begrotingsbeleid staan sinds de introductie in 1994 nog altijd stevig overeind. Het Nederlandse begrotingsbeleid is zo vormgegeven dat het bijdraagt aan budgettaire discipline en bestuurlijke rust, conjuncturele stabilisatie en grotere betrouwbaarheid van de overheid. Dat maakt dat de Nederlandse begroting goed bestand is tegen de gevolgen van de huidige turbulentie op de financiële markten, onzekerheid over de economische groei en oplopende voedsel- en olieprijzen. Deze onzekere economische situatie maakt een behoedzaam en sober begrotingsbeleid extra noodzakelijk.

Scheiding tussen inkomsten en uitgaven

De strikte scheiding tussen inkomsten en uitgaven vormt de kern van het trendmatige begrotingsbeleid. Hogere inkomsten dan verwacht worden enerzijds niet gebruikt om meer uit te geven; anderzijds leiden lagere inkomsten dan verwacht niet tot bezuinigingen aan de uitgavenkant. De achtergrond van deze scheiding tussen inkomsten en uitgaven is dat juist de inkomsten sterk afhankelijk zijn van de conjunctuur. Doordat het kabinet niet reageert op schommelingen in de inkomsten wordt het begrotingsbeleid conjunctuurneutraal en daarmee trendmatig. Daarnaast zorgt de scheiding tussen inkomsten en uitgaven voor bestuurlijke rust. Als de inkomsten lager zijn dan verwacht, wordt dit in het begrotingssaldo opgevangen en hoeft er niet meteen bezuinigd te worden. Zo voorkomt het kabinet bovendien dat in slechte tijden bezuinigingen op de uitgaven nodig zijn vanwege tegenvallende ontvangsten, waardoor de economische neergang zou worden versterkt door het gevoerde begrotingsbeleid.

De verbetering van het EMU-saldo naar 1,2 procent BBP in 2009 is vooral het gevolg van verwachte hogere inkomsten, waaronder aardgasbaten. Deze inkomsten worden niet gebruikt voor extra uitgaven, maar leiden – volgens de begrotingsregels van het kabinet – tot een beter saldo en daarmee tot een lagere staatsschuld. Een lagere schuld betekent minder rente-uitgaven en draagt zo ook bij aan de gezonde overheidsfinanciën in de toekomst bij toenemende vergrijzing.

Uitgavenkaders

Het Nederlandse begrotingsbeleid kenmerkt zich door een vooraf, bij de start van een kabinetsperiode afgesproken, vastgesteld uitgavenkader. De maximale uitgaven die jaarlijks gedurende een kabinetsperiode worden gedaan, worden aan het begin vastgesteld en gedurende de kabinetsperiode zijn in principe geen verhogingen toegestaan. Het totaalkader wordt onderverdeeld in drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). In tabel 4.6 zijn de uitgavenkaders opgenomen die voor deze kabinetsperiode gelden. Uit de tabel is af te lezen dat het kabinet zich bij het opstellen van deze Miljoenennota aan het totale uitgavenkader houdt.

* Door afrondingsverschillen kan de som van de delen afwijken van het totaal

De ontwikkeling in de uitgaven onder de drie verschillende uitgavenkaders sinds de vorige Miljoenennota wordt hieronder verder uitgesplitst en nader toegelicht.

Uitgavenkader Rijksbegroting

Als gevolg van macro-economische ontwikkeling en is er een nominale meevaller onder het uitgavenkader RBG-eng. De nominale uitgaven (loon- en prijsontwikkeling) onder het uitgavenkader blijven relatief achter bij de prijsontwikkeling van de nationale bestedingen (waar conform de begrotingsregels het kader voor wordt gecorrigeerd). Bij de afdrachten aan de Europese Unie doet zich in 2009 een meevaller voor. Deze is onder meer ontstaan door een vertraagde terugontvangst uit Brussel. Er is sprake van een tegenvaller bij ontwikkelingssamenwerking, als gevolg van het hoger vaststellen van het BNP over oude jaren door het CBS. De Winstafdracht van De Nederlandsche Bank valt in 2008 en 2009 tegen en in latere jaren mee.

De raming van de uitgaven van het Infrastructuurfonds wordt – middels een aantal kasschuiven – aangepast aan de actuele inzichten over de kasbehoefte bij de diverse infrastructuurprojecten. Op basis van nieuw beschikbare gegevens is een nadere duiding gemaakt van de kosten van de schuldsanering Antillen. Naar aanleiding van de motie Samsom/Atsma (TK 31 239, nr 16) heeft dit kabinet meer ruimte gecreëerd voor de stimulering van duurzame energievormen als zonne-energie,co-vergisting en groen gas. Hiertoe zijn de beschikbare middelen voor de regeling ter Stimulering van Duurzame Energie (SDE) opgehoogd. Voor deze verhoging heeft het kabinet middelen beschikbaar gesteld en worden en worden middelen onttrokken aan het Clean Development Mechanism (CDM) en Joint Implementation (JI).

De uitgaven voor kinderopvang vallen hoger uit door een hoger gebruik van de kinderopvangtoeslag in 2008 (zie paragraaf 4.2 waar uitgebreid wordt ingegaan op de ontwikkelingen in de kinderopvang). Over de toekomst van de kinderopvang heeft het kabinet een samenhangend meerjarenperspectief aan de Tweede Kamer gezonden, gericht op het betaalbaar houden van kinderopvang. In dat kader heeft het kabinet besloten om de regeling kinderopvang naar structuur en grondslag spoedig, zo mogelijk nog deze kabinetsperiode, te herzien, teneinde de arbeidsparticipatie effectiever en efficiënter te bevorderen. Vertrekpunt daarbij is het voorstel van de Commissie Arbeidsparticipatie om de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk te maken van het inkomen van de meestverdienende partner, onverminderd de eisen van uitvoerbaarheid en eventuele betere oplossingen om de arbeidsparticipatie te bevorderen. Naast de kinderopvang zijn er ook nog andere mee- en tegenvallers bij onderwijs onder andere bij de MBO-teldatum.

Voor de aanpak van de wijken, de huurtoeslag en het stimuleren van het eigen woningbezit worden middelen beschikbaar gesteld. Dit wordt onder andere mogelijk gemaakt door de budgetten voor het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS) incidenteel te verlagen met 0,1 miljard euro per jaar in de jaren 2011–2013.

Bij het Kindgebonden Budget (KGB) blijkt dat door de Belastingdienst hogere voorschotten zijn verstrekt dan eerder geraamd. Op jaarbasis levert dit een tegenvaller op van 0,1 miljard euro in 2008.

Verder wordt de jeugdzorgketen op diverse plaatsen verder versterkt. Het gaat daarbij ondermeer om de jeugdbescherming (verkorting doorlooptijden van aanmelding bij bureau jeugdzorg tot uitspraak rechter), het Deltaplan gezinsvoogdij en een kwaliteitsimpuls voor de gesloten jeugdzorginstellingen. In het licht van de verlenging van de missie in Afghanistan heeft het Kabinet besloten na 2009 twee keer 50 miljoen euro toe te voegen aan de defensiebegroting.

Om de kosten van de incidentele vergoedingen in de politie CAO in 2008 en 2009 te financieren is een kasschuif van 150 miljoen euro noodzakelijk. Compensatie vindt plaats in de jaren 2010 tot en met 2014. In 2008 en 2009 is sprake van een hogere verwachte asielinstroom. Daarnaast stromen er door een groter aantal complexere asielaanvragen meer asielaanvragers door naar de opvang bij het COA.

De motie-Van Geel (aangenomen bij de Algemene Politieke Beschouwingen) is in 2008 deels aan de uitgavenkant en deels aan de lastenkant verwerkt. Als dekking is onder meer een deel van de beleidsreserve ingezet en een deel van de dekking is intertemporeel en belast daarmee het kader in 2008. Schiphol keert superdividend uit in 2008 aan zijn aandeelhouders, waaronder het Rijk. Dit leidt tot een incidentele meevaller voor het Rijk in 2008. Daarnaast valt de bijdrage aan gemeentes en provincies hoger uit door de koppeling van de gemeente- en provinciebudgetten aan de (netto gecorrigeerde) rijksuitgaven.

In 2008 en in 2009 zullen uitgaven gedaan worden voor de afkoop van twee specifieke uitkeringen. Hiermee vervallen langlopende verplichtingen aan gemeenten waardoor het beeld voor de jaren na 2009 wordt ontlast. Het betreft twee uitkeringen van de begroting van WWI: het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) en de regeling Huisvesting Gehandicapten (HVG). Vermindering van het aantal specifieke uitkeringen draagt tevens bij aan een reductie van de administratieve lasten. Tot slot zijn de nog niet belegde beleidsreserves 2009 en 2010 ingepast aan de uitgavenkant, onder het kader RBG-eng.

Uitgavenkader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

De macro-economische ontwikkelingen die het Centraal Planbureau schetst leiden tot een aantal macrobijstellingen en uitvoeringsmutaties in de sociale zekerheidsuitgaven. De meest recente uitvoeringsinformatie van gemeenten, het UWV en de SVB leidt ook tot een aanpassing van de verwachte uitgaven voor sociale zekerheid. Om de mensen met een AOW-uitkering er niet in koopkracht op achteruit te laten gaan, is de AOW-tegemoetkoming vanaf 2009 met 83 euro bruto verhoogd. Voor de implementatie van maatregelen in navolging van de aanbevelingen van de Commissie Arbeidsparticipatie zijn incidentele middelen gereserveerd. De besparingen als gevolg van het werkleerrecht voor jongeren tot 27 jaar worden neerwaarts bijgesteld, met name als gevolg van een door de conjunctuur bewerkstelligde substantiële daling van de doelgroep en een verschuiving van de inwerkingtreding van het voorstel van 1 januari 2009 naar 1 juli 2009.

Budgettair Kader Zorg

* Als gevolg van afrondingsverschillen kan de som der delen afwijken van het totaal

Als gevolg van macro-economische cijfers van het Centraal Planbureau is er een aantal macrobijstellingen bij het kader zorg (loon- en prijsbijstellingen). Het saldo van de uitvoeringsmee- en tegenvallers bevat de aanpassing van de geraamde zorguitgaven op basis van afrekencijfers uit voorgaande jaren. De reeks beleidsintensiveringen bevat aanpassingen in de cure en de care. Zo is het budget voor PGB’s verhoogd, waardoor de stijgende vraag kan worden opgevangen. Daarnaast wordt geïnvesteerd in de kwaliteit van de gehandicaptenzorg, in ambulances, traumahelikopters en vaccinatie tegen HPV. De post ombuigingen betreft onder andere de vervanging per 1 januari 2009 van de drie AWBZ-zorgfuncties «ondersteunende begeleiding»,«activerende begeleiding» en «behandeling» door twee zorgfuncties: begeleiding en behandeling. Op de nieuwe functie begeleiding bestaat alleen aanspraak als er sprake is van ernstig regieverlies of een ernstige, invaliderende aandoening of beperking. Dit heeft als doel het bevorderen van de zelfredzaamheid. Daarnaast bevat de reeks ombuigingen een aantal pakketingrepen in de curatieve zorg, waaronder bij de cholesterolverlagers en de slaapmiddelen. Tot slot zijn er bij de post overig een aantal kleinere mutaties, waaronder overhevelingen van budget naar Justitie voor forensische zorg en naar de VWS begroting voor maatschappelijke opvang.

Inkomstenkader

Voor de inkomstenkant van de begroting gaat het kabinet in principe uit van volledige automatische stabilisatie. Dit houdt in dat, na het afsluiten van het Coalitieakkoord, de inkomsten mee-ademen met de economie en mee- en tegenvallers in de belastinginkomsten geen aanleiding vormen om aanvullend beleid te voeren. De huidige economische ontwikkeling kenmerkt zich door een afkoelende economie in combinatie met een relatief hoge inflatie en een krappe arbeidsmarkt. In deze situatie kan het beteugelen van de inflatie een loon-prijsspiraal helpen voorkomen, bijvoorbeeld door de looneisen te matigen en een evenwichtig koopkrachtbeeld te realiseren. Daarom heeft het kabinet besloten om de voorgenomen btw-verhoging niet door te zetten. Daarnaast blijft er reden om te streven naar een verantwoorde loonontwikkeling, bevordering van participatie en andere structurele versterkingen van de economie. Hierover zal met de sociale partners gesproken worden. In die context is het kabinet bereid de WW-premies voor werknemers tot nul terug te brengen.

In aanvulling op de verlaging van de premie voor het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf-premie) voert het kabinet volgend jaar de doorwerkbonus voor 62 jaar en ouder in en realiseert ook de volledige intensivering van de Inkomensafhankelijke Combinatiekorting (IACK). Deze combinatie van participatiebevorderende maatregelen is gedekt, waarbij een deel van de dekking gevonden is binnen de maatregelen die al in het Coalitieakkoord zijn vastgelegd, maar bij invoering meer effect sorteren dan waar vooraf rekening mee was gehouden. In de eerste plaats blijkt uit de realisaties 2006 van de Buitengewone Uitgavenregeling (BU) dat de omzetting in een regeling voor chronisch zieken en gehandicapten aan de uitgavenkant (Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten) een hogere opbrengst heeft ten gevolge van hoger dan verwacht gebruik van de oude regeling. Deze meeropbrengst wordt gedeeltelijk aangewend binnen het BU/Wtcg-dossier (onder andere teneinde de wensen van de Kamer als verwoord in de motie Tang te kunnen financieren) maar helpt ons daarnaast om een meer evenwichtig koopkrachtbeeld te realiseren door bijvoorbeeld de standaard koopkracht van ouderen en minima te repareren. Daarnaast blijkt de bevriezing van de algemene heffingskorting door de hogere inflatie meer op te leveren dan in het Coalitieakkoord was beoogd. Deze extra opbrengst ten opzichte van de opbrengst die in het Coalitieakkoord beoogd was, wordt nu niet gebruikt voor saldoverbetering, maar teruggegeven aan de burgers. Daarnaast heeft het kabinet dekking gevonden door vrijvallende ruimte onder de kaders te benutten. Daarbij is uitgavenruimte (0,2 miljard euro) ingezet om de AOW-tegemoetkoming te verhogen. Dit levert extra ruimte in het koopkracht- en lastenbeeld op, die gebruikt is als dekking van het pakket. Daarnaast wordt een deel (0,1 miljard euro) van de IACK-envelop reeds ingezet in 2009 en wordt de envelop ouderenkorting vanaf 2011 ingezet als dekking. De resterende envelop voor verhoging van de IACK in 2011 (0,2 miljard euro) kan daarmee vrijvallen en ook voor andere doeleinden worden ingezet. De combinatie van maatregelen vormt enerzijds een stimulans voor de arbeidsparticipatie en leidt anderzijds tot een evenwichtig koopkrachtbeeld voor 2009.

* Door afronding telt de tabel niet op.

Per saldo resulteert het pakket AWf-verlaging in een lastenverlichting van 1,4 miljard euro in 2009 en draagt daarmee in belangrijke mate bij aan de structurele lastenverlichting van 0,5 miljard euro vanaf 2011. Het kabinet kiest er met dit pakket voor om op korte termijn en ook structureel meer lastenverlichting te geven dan eerder voorzien, om de koopkracht van burgers te beschermen en een loon-prijsspiraal te helpen voorkomen. Deze structurele lastenverlichting ten opzichte van het Coalitieakkoord is mogelijk omdat met de houdbaarheidsbijdrage (zie ook box in dit hoofdstuk) een grotere houdbaarheidswinst wordt gerealiseerd dan uit de doorrekening van het CA is gebleken.

Het AWf-pakket leidt tot een lastenverlichting die bij burgers neerslaat. Het kabinet verlicht ook de lasten voor bedrijven in 2009. Het beeld voor bedrijven wordt bepaald door een verhoging van de mkb-winstvrijstelling, een lagere AWf-premie voor werkgevers (hiervoor is een bedrag vrijgemaakt dat oploopt tot 0,5 miljard euro in 2011) en een aanzienlijke incidentele lastenmeevaller bij de zorg. Verder levert de loonmatiging, die kan optreden als gevolg van het achterwege laten van de btw-verhoging, een kostenvoordeel op voor werkgevers. Ten slotte brengt het pakket aan maatregelen een aanzienlijke vermindering van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven met zich mee.

* Exclusief BU doorwerking 0,3 mrd.

Door afronding telt de tabel niet op.

Bovenstaand is de ontwikkeling van de inkomstenindicator volgens de stand in de Miljoenennota 2008 over de kabinetsperiode weergegeven, gesplitst naar zorg en overig. De lastenverzwaring in de periode 2008–2011 is geheel terug te voeren op de ontwikkeling van de zorgpremies. Sinds Miljoenennota 2008 zijn er verschillende veranderingen in de zorg opgetreden. Ten eerste komen de zorgpremies in 2009 incidenteel aanzienlijk lager uit dan bij Miljoenennota 2008 voorzien. Het voordeel van de lagere zorgpremies slaat overigens ook voor een belangrijk deel bij bedrijven neer. Het AWf-pakket leidt zoals gezegd tot lastenverlichting, zowel in 2009 als structureel. Tot slot zijn na definitieve besluitvorming over de Buitengewone Uitgavenaftrek (BU) de middelen verdeeld over inkomsten en uitgaven. Hieruit volgt dat een deel van deze middelen gecorrigeerd wordt op het kader voor zover deze aan de uitgavenkant tot besteding komen. Ook deze middelen komen ten goede aan de nieuwe regeling; hierdoor is sprake van een boekhoudkundige aanpassing. Het saldo van de mutaties in de zorg, het AWf-pakket en overige maatregelen leidt tot een onderschrijding van het kader met 2,5 miljard euro in 2009 en met 0,5 miljard euro structureel. In deze Miljoenennota stelt het kabinet het lastenkader opnieuw vast (op 6,6 miljard euro over de kabinetsperiode), waardoor de verstrekte lastenverlichting een daadwerkelijk structureel karakter krijgt.

Belastinguitgaven

Belastinguitgaven zijn gederfde inkomsten door een bepaalde vrijstelling of faciliteit in de fiscale wetgeving. Belastinguitgaven vormen daarom een uitzondering op de regel zoals vastgelegd in de primaire heffingsstructuur. Ook belastinguitgaven worden tot de inkomstenkant van de begroting gerekend. Hoewel het geen feitelijke uitgaven zijn, zijn ze wel vergelijkbaar met reguliere uitgaven. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om tegemoetkomingen in de sfeer van loon- en inkomstenbelasting, de vennootschapsbelasting en de btw. Voorbeelden van belastinguitgaven zijn de zelfstandigenaftrek, werknemersspaarregelingen, de giftenaftrek en het verlaagde btw-tarief voor bijvoorbeeld boeken. Er is een toetsingskader voor het vooraf toetsen van nieuwe belastinguitgaven. Beleidsmatige mutaties en nieuwe belastinguitgaven blijven volgens de bestaande praktijk onderdeel van het inkomstenkader. In tabel 4.12 wordt een budgettair overzicht van de belastinguitgaven in strikte zin gegeven. Een volledig overzicht van de belastinguitgaven, inclusief regelingen die daarop lijken, staat in bijlage 5 van de Miljoenennota.