| Rijksbegroting | Overzicht | Voorbereiding | Uitvoering | Verantwoording | |
|---|---|---|---|---|---|
| 2009 | |||||
2.6 Maatschappij: een race to the bottom?
Globalisering raakt niet alleen de financiële markten en de bedrijven die voor hun financiering daarvan afhankelijk zijn. Er zijn bredere gevolgen voor de economie, de maatschappij en het overheidsbeleid. Globalisering en wereldwijde financiële markten hebben geleid tot een sterke groei in welvaart en productiviteit. Maar betekenen de snelle veranderingen in de wereldeconomie ook dat we een hogere rekening moeten betalen voor de sociale aspecten van de markteconomie zoals we die in Nederland kennen? Leidt assertief optreden van private equity en stevige concurrentie uit opkomende economieën tot een lagere beloning voor arbeid ten gunste van kapitaal, tot een grotere druk op de loon- en inkomensverdeling, en tot verwaarlozing van publieke belangen zoals duurzaamheid, onderwijs en sociale zekerheid?
Welvaartsverdeling en publieke belangen
In veel ontwikkelde economieën staat de positie van werknemers onder druk, met uitzondering van die van hoogopgeleiden. De arbeidsinkomenquote (AIQ) daalt en de loonongelijkheid neemt toe, met de VS en het VK als uitgesproken voorbeelden.37 In de VS spreekt men van een polarisatie tussen de lage groepen en de middengroepen enerzijds en de hoogste inkomensgroep anderzijds, waarbij het inkomensaandeel van de 1 procent rijkste Amerikanen is gestegen van 10 procent begin jaren tachtig richting 20 procent nu.38 In landen als Duitsland en Frankrijk – toch algemeen gezien als sterke verzorgingsstaten – woeden relatief intense debatten over de verwaarlozing van publieke belangen in het onderwijs en de sociale huisvesting.39
Nederland: een stabiel beeld
Voor Nederland (en een aantal andere landen) is dit beeld echter onjuist. De AIQ lijkt niet onder druk te staan: in ons land is de AIQ de laatste 15 jaar stabiel rond de 80 procent (zie figuur 2.2). De arbeidsproductiviteitsstijgingen over de afgelopen jaren zijn dus in betrekkelijk ongewijzigde verhoudingen gedeeld tussen arbeid en kapitaal. De werkloosheid is laag in internationaal en historisch perspectief. Ook blijven de collectieve lasten evenwichtig verdeeld tussen werkgevers en werknemers. De baanuitstroom van werknemers is sinds de eeuwwisseling constant rond de 6 à 7 procent, waarbij de uitstroom in een uitkering constant rond 2à 2½ procent ligt.40 Gedwongen ontslag neemt de afgelopen kwart eeuw niet structureel toe. Het aantal ontslagaanvragen is de laatste jaren zelfs uitzonderlijk laag.41
Figuur 2.2 Arbeidsinkomensquote in Nederland
Bron: CPB
Concurreren door kwaliteit
Kennelijk levert Nederland kwaliteit, waarvoor de factor kapitaal bereid is te betalen. De arbeidsproductiviteit per gewerkt uur in Nederland behoort tot de hoogste ter wereld. De Nederlandse beroepsbevolking is in internationaal perspectief goed geschoold, juist ook aan de onderkant van het loongebouw. Nederland staat onveranderd hoog op ranglijsten van vestigings- en ondernemingsklimaat. Ook volgens een specifieke ranglijst van vestigingsplaatsen voor kennisintensieve bedrijvigheid is Nederland concurrerend.42Gevraagd naar belangrijke vestigingsplaatsfactoren noemen beslissers bij bedrijven belastingdruk vaak pas na de kwaliteit van de beroepsbevolking.
Beperkte toename loonongelijkheid
Ook blijft de loonongelijkheid in Nederland in internationaal perspectief beperkt, en neemt de ongelijkheid minder toe dan in veel andere landen. De loonongelijkheid stijgt vooral in de VS, het VK en de nieuwe EU-lidstaten zoals Polen. De relatief beperkte toename van de loonongelijkheid in Nederland komt voort uit een snellere loongroei bij de hoger opgeleiden en de middengroepen dan bij de lageropgeleiden.43 Anders dan in de VS kent Nederland geen polarisatie van hoger opgeleiden versus de rest van de werknemers. Dit roept het beeld op dat de instituties van sociale markteconomieën zoals Nederland en Scandinavië een wereldwijde trend tot meer loonongelijkheid afremmen.
Box 2.11 Technologische ontwikkeling en arbeidsmarktbeleid belangrijker voor lonen dan globalisering
Uit onderzoek blijkt dat de belangrijkste verklaring achter de toegenomen loonongelijkheid niet de opkomst van lagelonenlanden is, maar skill-biased technological change (SBTC) en het succes van work-first arbeidsmarktbeleid. De technologische vooruitgang blijkt tot nu toe vooral gunstig voor hoogopgeleiden, omdat voor het productief gebruiken van veel recente technologie een hoog opleidingsniveau nodig blijkt – vandaar de toevoeging skill-biased.44 De work-first benadering heeft geleid tot een lage werkloosheid, maar ook tot een toestroom van relatief laagopgeleiden tot de arbeidsmarkt, en daarom op macroniveau tot achterblijvende lonen aan de onderkant van het loongebouw.45
Blijft Nederland de druk weerstaan?
De grote vraag is natuurlijk of Nederland dit ook in de toekomst kan volhouden. Het feit dat we al decennia lang in staat zijn om Nederland als een vestigingsplaats van hoge kwaliteit «in de markt te zetten» en de welvaartswinst van internationale specialisatie te realiseren, geeft vertrouwen. Maar resultaten uit het verleden zijn geen garantie voor de toekomst. Ook is onduidelijk hoe de loonverdeling zich houdt. Technologische ontwikkeling kan onveranderd gunstig zijn voor hoogopgeleiden, maar het is eveneens denkbaar dat technologische ontwikkeling ook – of zelfs juist – complementair wordt aan het kennis- en vaardighedenniveau van lager en middelbaar geschoolden en dan vooral hùn productiviteit verhoogt. Verdere opscholing van de Nederlandse beroepsbevolking – met name van jongeren met een allochtone achtergrond valt een inhaalslag te verwachten – versterkt het loongebouw. Het stijgende scholingsniveau in opkomende economieën betekent een evenwichtiger verdeling van de concurrentiedruk over het gehele loongebouw. Ook een selectief migratiebeleid, gericht op kennismigranten, kan de kwaliteit van Nederland als vestigingsplaats verbeteren.
Transitie niet altijd pijnloos
Hoewel de Nederlandse beroepsbevolking per saldo de druk van globalisering goed weet te weerstaan, hebben bepaalde sectoren en bepaalde baansoorten een forse transitie moeten doormaken. Waar mensen en organisaties onvoldoende flexibel bleken, is die transitie niet zonder pijn verlopen. Dat geldt niet alleen aan de onderkant van de arbeidsmarkt, maar steeds meer ook voor de middenklasse die bijvoorbeeld geraakt wordt als ICT het mogelijk maakt diensten uit te besteden naar landen als India. Niemand zit erop te wachten gedwongen om te zien naar ander werk: mensen houden nu eenmaal graag het werk dat ze met plezier doen. Bovendien kan een gedwongen verandering van werk een al dan niet tijdelijk lager inkomen betekenen. Hoe hoger het tempo waarin structuurveranderingen in de economie gevraagd zijn, des te moeilijker het is om transities uitsluitend te laten plaatsvinden via instroom van pas opgeleiden en uitstroom van gepensioneerden. Er is daarom een publiek belang om de transitie van werk naar werk en van baan naar baan zo soepel mogelijk te laten verlopen, met verstandig beleid op het terrein van (permanente) scholing en training, arbeidsmarkt en sociale zekerheid.
Globalisering, publieke belangen en duurzame welvaart
Is duurzame welvaart maakbaar, of kunnen we slechts afwachten wat globalisering ons brengen zal? Is er ruimte voor beleid in antwoord op uitdagingen ten aanzien van bijvoorbeeld het milieu en andere publieke belangen, de bijdrage van de factor kapitaal aan de samenleving en de inkomensverdeling? Is er een alternatief voor een race to the bottom, of is verschraling onvermijdelijk?
Sterke markt, sterke overheid
Ja, er zijn alternatieven. Juist door scherp oog te hebben voor borging van publieke belangen, ontworstelen we ons aan een toekomst van private rijkdom en publieke armoede. We kunnen kiezen voor een samenleving met een sterke markt én (en in het bijzonder: dóór) een sterke overheid. Dat is een centraal argument uit de economische literatuur.46 Het geldt nationaal, maar ook internationaal voor grensoverstijgende publieke belangen. Het vraagt om een professionele overheid die opkomt voor publieke belangen, daarin doeltreffend en doelmatig investeert, en die met duidelijke grenzen de markt ruimte geeft welvaart te creëren. Borging van publieke belangen – met niet meer en niet minder spelregels dan nodig zijn – biedt namelijk ruimte aan de markt om meer en meer duurzame welvaart te genereren. Herverdeling van die welvaart heeft een prijs47, maar als wij hechten aan het behouden van een bepaald niveau van inkomensgelijkheid, dan kan dat.
Figuur 2.3 Loonongelijkheid en welvaart48
Bron: http://epp.eurostat.ec.europa.eu
Dat er alternatieven zijn, en dat er reële alternatieven zijn (TARA), blijkt ook empirisch. Figuur 2.3 illustreert dat een hoog welvaartsniveau niet automatisch samengaat met veel loonongelijkheid. Ook «verantwoord ondernemen» en concurrentiekracht hoeven elkaar niet te bijten.49Nederland kent een relatief gelijke loonverdeling en tegelijk een hoge arbeidsproductiviteit per gewerkt uur. En de Scandinavische landen weten een sterk sociaal stelsel en bescherming van publieke belangen te combineren met een hoge welvaart en een hoge score in termen van ondernemingsklimaat. De aanpak kan op gedetailleerder niveau verschillen. Sociale zekerheid kan bestaan uit centraal strak omschreven rechten en plichten, maar kan ook uitvoerders discretionaire bevoegdheden geven om maatwerk te leveren zoals in de Wet Werk en Bijstand. Hoger onderwijs kan volledig publiek gefinancierd zijn, maar voor opleidingen met kleinschalig, intensief en residentieel onderwijs kan er ook ruimte gegeven worden om een hoger collegegeld te vragen, zoals aangekondigd in de beleidsreactie van dit kabinet op het rapport van de commissie «Ruim baan voor talent». Bovendien zijn er vele manieren om welvaart, ook de extra welvaart, te verdelen.
Voor wat hoort wat
Duurzame welvaart is niet vanzelfsprekend, en het is niet vanzelfsprekend dat onze welvaart verdeeld is op een wijze die wij maatschappelijk verantwoord vinden. Borging van publieke belangen gaat niet vanzelf, want afwentelingsgedrag ligt op de loer. Het kernbegrip is wederkerigheid. Van bedrijven verwachten we als samenleving in ruil voor goede infrastructuur (fysiek en menselijk) een faire belastingafdracht. Van werknemers verwachten we in ruil voor een sociaal vangnet voor wie het echt nodig heeft, een actieve opstelling om veranderingen het hoofd te bieden en nieuwe kansen te benutten. Van de consument verwachten we een duurzamer bestedingspatroon in ruil voor een schoner milieu. Van de burger verwachten we maatschappelijke participatie in ruil voor betere leefomstandigheden.
Soms borgt de civil society uit zichzelf en zonder overheidsbemoeienis publieke belangen, en ook marktsectoren kennen allerlei vormen van zelfregulering. Maar soms is overheidsbeleid nodig. Er is dan een scala aan instrumenten om mensen en organisaties aan te zetten tot wederkerigheid, ten bate van het publieke belang. Van de overheid mag hier doeltreffend en doelmatig beleid verwacht worden. Afspraken met het veld op basis van overleg en vertrouwen vormen de eerste insteek, waarbij na enige tijd wordt getoetst of de afspraken zijn nagekomen. Gedeelde normen zijn een belangrijke basis voor vertrouwen. Een voorbeeld van zo’n afspraak is het convenant Actieplan LeerKracht van Nederland.50 Prikkels, geboden en verboden zijn doeltreffend en doelmatig als het publieke belang zich goed laat vatten in meetbaar gedrag. Voorbeelden zijn de vergroening van het belastingstelsel, Anders Betalen Voor Mobiliteit, en versterking van eindtermen en eindexamens in het onderwijs.
Een professionele overheid
De instrumentkeuze is een pragmatische, geen principiële. Steeds sterker klinkt uit wetenschappelijke hoek het advies om op basis van gedegen feitelijke kennis te bepalen wat in een gegegeven situatie wel en wat niet werkt. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) brengt alle kosten en baten van een beleidsinstrument in kaart. Dat wordt evidence based beleid genoemd.51
Box 2.12 Een krachtige beleidsuitvoering werkt zelfversterkend
Beleidskeuzes beïnvloeden de economische structuur ten bate van volgende generaties. Instituties genereren namelijk die bedrijvigheid die binnen die instituties het beste gedijt. De geschiedenis leert dat de economische structuur zich aanpast aan de regels, normen en waarden die we collectief afspreken. Een samenleving die zich kenmerkt door een flexibele arbeidsmarkt met kortdurende contracten trekt bedrijvigheid aan waarvoor flexibiliteit heel belangrijk is. In de VS kunnen bedrijven bijvoorbeeld snel schakelen van een «oude» economie naar een «nieuwe» economie, met als gevolg dat de VS relatief sterk is in drastische innovaties: compleet nieuwe producten en diensten, zoals biotechnologische medicijnen. Een samenleving die kiest voor langetermijnrelaties, trekt bedrijvigheid aan waarbij werkgevers en werknemers wederzijds investeren om de productiviteit te verhogen. Dat biedt de mogelijkheid om de leercurve van een technologie goed uit te nutten door bestaande producten en diensten stap voor stap te verbeteren en te vernieuwen. Het kan de sterke positie van Nederland in bijvoorbeeld de (proces)chemie verklaren. Een succesvolle economische structuur creëert vervolgens een belang om op de ingeslagen weg door te gaan. Dat betekent dat we met een goed alternatief ook de basis leggen voor de welvaart van toekomstige generaties.
De beleidsagenda
Internationale coördinatie
De uitdaging om private welvaart en publieke belangen duurzaam met elkaar te verbinden vraagt om goed functionerende markten en sterke instituties – nationaal en internationaal. De beleidsagenda van dit kabinet richt zich hier dan ook op. Het betekent allereerst dat grensoverstijgende publieke belangen zoals een stabiel klimaat, een betrouwbare en duurzame energievoorziening en stabiele financiële markten vragen om internationale borging. Namens Nederland pleit het kabinet op internationale fora voor actief en doelgericht beleid. Voorbeelden zijn de kabinetsinzet voor betere regels rondom en toezicht op internationale financiële markten, en voor goede Europese doelstellingen rond CO2-emissie.
Borging nationale publieke belangen
Vervolgens – dichter bij huis – vraagt deze uitdaging om een sterkere borging van nationale publieke belangen. Voor de (aankomende) beroepsbevolking gaat het om onderwijs, participatieverhogend arbeidsmarktbeleid en sociale bescherming; een combinatie die verzekert tegen een meer volatiele arbeidsvraag. Hoewel Nederland in internationaal perspectief een sterk onderwijsbestel kent, juist aan de onderkant van de talentladder, is goed niet goed genoeg voor een blijvende inzetbaarheid in een economie die van structuur verandert. Er is winst te boeken door (onderwijs)achterstanden nadrukkelijk vroegtijdig aan te pakken.52 De kabinetsinzet in de vorm van de Centra voor Jeugd en Gezin past hierin, evenals het beleid om zo veel mogelijk te voorkomen dat jongeren zonder diploma het onderwijs verlaten (de «aanval op de uitval»). Ook is het zaak te investeren in de kwaliteit van leraren en schoolleiders. Als het gaat om arbeidsmarktzekerheid en sociale zekerheid heeft het kabinet in reactie op het rapport van de Commissie Arbeidsparticipatie aangegeven, dat het zich inzet voor een vernieuwende aanpak. Een aanpak waarbij de nadruk ligt op het investeren in mensen, hun mogelijkheden en vernieuwing, om hun kansen op werk – in hun huidige of een toekomstige baan – te vergroten. De participatieagenda van het kabinet is verder van belang om ook in de toekomst voldoende menskracht beschikbaar te hebben voor publieke sectoren zoals onderwijs en zorg. Voor de kapitaalmarkt gaat het om het veiligstellen van essentiële netwerkinfrastructuren op het terrein van bijvoorbeeld energie, drinkwater en vervoer, en om gedegen regulering en toezicht, zoals op het terrein van de financiële dienstverlening, post en telecommunicatie. Juist door een sterke«waakhond» van het publieke belang kan de markt ruimte krijgen.
Box 2.13 Schiphol in publieke handen
Het eerste instrument om publieke belangen te borgen in strategische sectoren is wet- en regelgeving. Sommige publieke belangen zijn echter lastig te definiëren of veranderen in de loop van de tijd. Dan kan wet- en regelgeving als te rigide worden ervaren. In dat geval heeft de overheid een aanvullend instrument ter beschikkig in de vorm van publiek aandeelhouderschap.53
Een voorbeeld is de luchthaven Schiphol, waarvan de continuïteit van strategisch rijksbelang is. Onvoldoende zeker is of dit strategisch belang – nu en in de toekomst – afdoende kan worden geborgd via wet- en regelgeving; in dit geval met name via de exploitatievergunning van de luchthaven gekoppeld aan de erfpachtconstructie van de grond. Wettelijk is nu vastgelegd dat de overheid een meerderheidsbelang in Schiphol moet behouden, zodat de overheid in noodsituaties kan ingrijpen via het aandeelhouderschap. Denk bijvoorbeeld aan een situatie van wanbeheer, waarin de Staat kan ingrijpen door de raad van commissarissen naar huis te sturen. Op deze manier kan actief publiek aandeelhouderschap in specifieke gevallen een aanvullende rol spelen naast instrumenten zoals regelgeving en vergunningen. De overheid kan dan haar rol als hoeder van publieke belangen blijven spelen, binnen een marktcontext gericht op concurrentie en doelmatigheid.
Reële alternatieven
Globalisering lijkt geen ander alternatief (TINA) te bieden dan een wereld waarin de factor arbeid verzwakt, waarin inkomensongelijkheid sterk toeneemt, en waarin publieke belangen verschralen. De feiten wijzen daar gelukkig niet op. Verschillende economische modellen zijn levensvatbaar. Er zijn wel degelijk reële alternatieven (TARA), waarin een doeltreffende en doelmatige borging van publieke belangen – nationaal en internationaal – samengaat met goed werkende markten.
37 Europese Commissie, 2007, Employment in Europe, Chapter 5 en Europese Commissie, 2005, Employment in Europe, Chapter 4, zie ook de figuur elders in deze paragraaf.
38 The Economist, 26 juli 2008.
39 Land van dichters leest niet meer, NRC 26 juni 2002; Parijs wil niet kleurenblind zijn, NRC 9 februari 2008.
40 Berekeningen op basis van CBS-data voor de jaren 1999–2005.
41 CPB, 2004, Werkgelegenheidsbarometer, CPB Memorandum 98 en zie www.cpb.nl/nl/research/sector1/data/indicatoren.xls.
42 M. Cornet en M. Rensman, 2001, The location of R&D in the Netherlands, CPB Document 14.
43 CPB, Centraal Economisch Plan 2008.
44 D. Autor e.a. , 2006, The polarization of the U.S. labor market, American Economic Review, vol 96, pp. 189–194. B. Jacobs, 2004, The lost race between schooling and technology, De Economist, vol 152, pp.47–78. CPB, Centraal Economisch Plan 2008. C. Goldin, 2008, The race between education and technology, CPB Lecture 2008.
45 CPB, Centraal Economisch Plan 2008.
46 C. Teulings e.a., 2003, De calculus van het publieke belang.
47 B. Jacobs, 2008, De prijs van gelijkheid.
48 Toelichting: Loonongelijkheid is gemeten als de verhouding tussen de hoogste inkomens in een land (het negende deciel van de loonverdeling) en de laagste inkomens (het eerste deciel).
49 AccountAbility, 2007, The state of responsible competitiveness 2007, www.accountability21.net.
50 Hierin is o.a. afgesproken dat sociale partners komen tot een regeling die de inzetbaarheid van oudere leraren versterkt.
51 CPB, 2004, Lerend beleid: het versterken van beleid door experimenteren en evalueren, CPB Document 48.
52 J. Heckman, 2006, Catch ’em Young, Wall Street Journal online 10 januari 2006.
53 Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid, Tweede Kamer, Kamerstuk 2007–2008, 28 165, nr. 69.
