| Rijksbegroting | Overzicht | Voorbereiding | Uitvoering | Verantwoording | |
|---|---|---|---|---|---|
| 2009 | |||||
2.3 Globalisering en ruimte voor nationaal beleid
Globalisering schept welvaart
De kredietcrisis en de doorwerking daarvan op de reële economie zijn, zoals het woord «crisis» al aanduidt, een tijdelijk fenomeen. De transformatie van opkomende economieën tot markteconomieën en hun groeiende verwevenheid in de wereldeconomie zijn echter blijvend. Dat is voor de meeste wereldburgers goed nieuws. Door de omschakeling van China en India naar markteconomieën kunnen miljoenen mensen blijvend aan de armoede ontsnappen. Westerse landen worden door de opkomende economieën weliswaar geconfronteerd met een lastige transitie, maar profiteren al op korte termijn van een goedkopere import. Op lange termijn profiteren alle landen omdat elk afzonderlijk land zich kan richten op de economische activiteiten waar dat land het beste in is. Voor ontwikkelingslanden geldt dat ze op korte termijn nog niet altijd optimaal van globalisering kunnen profiteren. Op dit moment zien we hierbij zelfs verliezers, mede doordat deze landen een groter deel van hun inkomen besteden aan duurder geworden olie en voedsel. Deze landen kunnen door gerichte ontwikkelingssamenwerking ondersteund worden in het verbeteren van hun uitgangspositie.
Box 2.2 Globalisering gunstig voor de meeste Nederlanders
Globalisering is per saldo gunstig voor onze welvaart. Door goedkope import uit China bespaart een gemiddeld Nederlands huishouden 300 euro per jaar op zijn uitgaven.4 Buitenlandse investeerders stimuleren de Nederlandse productiviteit en scheppen veel werkgelegenheid. Door verplaatsing van activiteiten naar opkomende economieën komt er bovendien arbeidskracht in Nederland vrij voor beter renderende activiteiten. Het idee dat er wereldwijd een vaste hoeveelheid werk is, zodat een baan extra in Azië een baan minder in Nederland betekent, is even hardnekkig als onjuist. Al decennia lang ruilen we activiteiten waar anderen relatief goed in zijn (textiel, leer, steenkool, ruwe scheepsbouw) in voor activiteiten waar wij relatief goed in zijn (design, commerciële dienstverlening, nicheproductie). Deze permanente transitie creëert welvaart. Ook de vraagzijde stimuleert deze ontwikkeling. Toenemende welvaart vergroot de vraag naar diensten, zoals entertainment, en toenemende vergrijzing vergroot de vraag naar zorgdiensten. Naar hun aard moeten deze diensten merendeels in Nederland geproduceerd worden.
Goede spelregels versterken welvaart
Hebben mondiale markten op lange termijn alleen positieve effecten? Het antwoord op deze vraag hangt mede af van hoe nationale en internationale overheden (Europese Unie, WTO) omgaan met globalisering, inclusief de bijbehorende overgangsproblemen en verdelingseffecten tussen en binnen landen. Markten leiden niet uit zichzelf tot optimale maatschappelijke effecten. Op nationaal niveau stelt de overheid de spelregels vast die de uitkomsten van het economische proces proberen bij te sturen en in lijn te brengen met onze maatschappelijke voorkeuren. In een internationale setting betekent dit echter dat bedrijven en werknemers zich kunnen vestigen in landen waar de regels voor hen het aantrekkelijkst zijn. Nationale regels verliezen daardoor een deel van hun effectiviteit.
Nationale regels onder druk?
Het verlies aan effectiviteit geldt vooral voor regels die van toepassing zijn op de meest mobiele productiefactor, kapitaal.5 Vrije internationale kapitaalmarkten verdelen economische activiteiten, en daarmee ook werkgelegenheid, op basis van het aandeelhoudersrendement. Thomas Friedman ziet de effectenbezitter als drijvende kracht achter de globalisering. Door de nieuwe informatietechnologie is de effectenbezitter in staat om op eenvoudige wijze wereldwijd aandelen en obligaties te kopen en te verkopen. Dit leidt enerzijds tot welvaartsgroei door een efficiënte allocatie van kapitaal en verdeling van risico’s. Anderzijds geeft dit aandeelhouders de macht om het beleid van landen en bedrijven te beïnvloeden. Een land zal zijn wetgeving, cultuur en beleid zo moeten inrichten dat het een aantrekkelijke bestemming is voor investeringen van effectenbezitters. Dit zal leiden tot uniformisering van landen en culturen. Friedman noemt dat the golden straitjacket, ofwel «de gouden dwangbuis». Landen kunnen zich onttrekken aan deze dwangbuis, maar dat zal wel leiden tot armoede.6
Ruimte voor politieke keuzes
Nationale overheden zijn in toenemende mate bewust van hun concurrentiekracht op globale markten en de invloed van beleid hierop. Dat blijkt niet alleen uit het groeiende aantal internationale lijstjes op dit terrein.7 Ierland (1997), Griekenland (2003) en Kroatië (2004) zijn slechts een greep uit de voorbeelden van landen die invloedrijke adviesorganen of speciale overheidsinstanties hebben gecreëerd om zich bezig te houden met de nationale concurrentiekracht. Regels die het aandeelhoudersrendement beperken kunnen daardoor onder druk komen te staan. Denk aan een hoge vennootschapsbelasting, streng toezicht op financiële partijen, medezeggenschap van werknemers in ondernemingen, ontslagbescherming en milieuregelgeving. Een recente analyse van de Amerikaan Robert Reich bevestigt dat (zie box 2.3).8Reich wijst er echter op dat er nog altijd wat te kiezen valt als overheden de moed hebben deze politieke keuzes te maken. Zijn analyse is op hoofdlijnen ook relevant voor Nederland. Kanttekening is wel dat hij maar weinig vertrouwen heeft in het positieve vermogen van burgers, bedrijven en politici om de juiste keuzes te maken.
Box 2.3 Robert Reich over globalisering
Globalisering en vrijere internationale kapitaal- en productmarkten zijn bepaald geen nieuw verschijnsel. Robert Reich stelt dat het economisch systeem hierdoor responsiever is geworden voor wat we willen als individuele consumenten en investeerders, maar dat het democratisch systeem minder sterk reageert op onze behoeften als burgers en werknemers. Voor de VS ziet Reich 1970 als breekpunt. Vóór 1970 groeide de welvaart snel, nam de ongelijkheid in inkomen en vermogen af en ontstond er een brede middenklasse. Het economische en het democratische systeem ontwikkelden zich in harmonie en het democratisch kapitalisme werd daardoor bezien als één systeem.
De economie zag er toen anders uit. De meeste sectoren waren nationaal georiënteerd en werden gedomineerd door slechts enkele grote bedrijven. Om gebruik te kunnen maken van schaalvoordelen hadden deze bedrijven behoefte aan voorspelbaarheid, stabiliteit en beperkte concurrentie. Daardoor hadden zij ook de medewerking nodig van bonden, omdat stakingen en arbeidsonrust de stabiliteit in de weg zouden staan. Bovendien was de steun van het publiek en de overheid cruciaal. Daarom onderhandelden zij met de overheid over hoe de extra baten van economische groei verdeeld moesten worden, waarbij ook rekening werd gehouden met het beschermen van banen, regio’s en het milieu.
Sinds de jaren zeventig is dit beeld radicaal veranderd. Nieuwe technologie en globalisering leidden tot het verdwijnen van het stabiele productiesysteem en dwongen ondernemingen scherper te concurreren om de gunsten van consumenten en investeerders te verwerven en te behouden. De kracht van consumenten werd versterkt door schaalvergroting in de detailhandel, die daaraan de onderhandelingskracht ontleende om producentenprijzen te drukken. De kracht van investeerders werd versterkt door grote pensioenfondsen en beleggingsfondsen, die ondernemingen dwongen hogere rendementen voor hun aandeelhouders te behalen. In hun rol van consumenten en investeerders gingen burgers erop vooruit. In hun rol als burgers, met oog voor hun belangen als werknemers en het publieke belang, was deze vooruitgang echter minder evident.
Globalisering vereist nationale dynamiek
Is er sprake van een gouden dwangbuis of zijn er realistische alternatieven? Bij deze vraag moet vooropgesteld worden dat globalisering een proces is waar Nederland zich niet aan kan onttrekken, of dat we aan de grens kunnen tegenhouden. Nederland profiteert als open economie van internationale markten, maar is daarmee wel onderworpen aan de wetten van vraag en aanbod op die markten. Als China of India bepaalde producten systematisch goedkoper en beter kunnen maken dan Nederland, dan is het onvermijdelijke gevolg dat Nederland op dat terrein marktaandeel verliest. Dit betekent dat het zijn concurrentiekracht zal moeten behouden door zich toe te leggen op andere activiteiten. Het verliesgevende alternatief voor dit mechanisme heet protectionisme. In economentaal: globalisering verandert de activiteiten waar Nederland een comparatief voordeel heeft. Het kabinet faciliteert deze transitie; enerzijds door vernieuwing en dynamiek te stimuleren, anderzijds door de verliezers van deze transitie te helpen hun weg te vinden in een veranderde wereld.
Geen dwangbuis voor nationaal beleid
Het beeld van een gouden dwangbuis voor het overheidsbeleid lijkt overdreven. In de eerste plaats omdat er uiteindelijk altijd een keuze blijft om bepaalde waarden en publieke belangen te borgen, zelfs als de kosten daarvan toenemen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de inkomensverdeling, die onder druk staat door de technologische ontwikkeling en het groeiende aanbod van laaggeschoolde werknemers doordat opkomende economieën integreren in de wereldeconomie. Het kabinet pareert dit onder andere door loonkostensubsidies voor langdurig werklozen. Maar ook door de arbeidskorting en de combinatiekorting sterker te richten op de onderkant van de arbeidsmarkt en door voort te bouwen op het werk van de Commissie Arbeidsparticipatie. Werk biedt immers de beste en meest duurzame garantie op voldoende inkomen.
Een sociaal verantwoord vestigingsklimaat
In veel gevallen is er echter zelfs geen sprake van hogere kosten voor het borgen van publieke waarden en belangen. Het aandeelhoudersbelang en het maatschappelijk belang lopen namelijk vaak parallel. Anders gezegd: sommige spelregels zijn niet alleen aantrekkelijk voor het vestigingsklimaat van het land als geheel, maar daarmee ook voor iedereen die er woont en werkt. Dit vormt een economisch fundament voor de keuze voor een sociale markteconomie. Een goed voorbeeld is het investeren in voor- en vroegschoolse educatie en basisonderwijs. Dat leidt voor bedrijven tot betere werknemers, en voor de maatschappij tot een gelijkere inkomensverdeling en een bredere maatschappelijke participatie.
Bovendien passen de activiteiten in een economie zich op lange termijn aan de regelgeving aan. Europa geeft er, vergeleken met de Verenigde Staten, relatief de voorkeur aan om werknemers zekerheid te geven. Dat betekent dat Europa aantrekkelijker is voor economische activiteiten waarvoor langetermijnarbeidsrelaties en bedrijfsspecifieke vaardigheden belangrijk zijn. De VS zijn beter in «sprongsgewijze» innovaties, zoals bij de opkomst van ICT-technologieën in de jaren negentig van de vorige eeuw. Europa is echter beter in stapsgewijs innoveren. Zo is Nederland een sterke speler in de proces-chemie, waar stapsgewijze procesinnovaties cruciaal zijn om de concurrentiepositie te behouden. Dit neemt overigens niet weg dat brede inzetbaarheid en mobiliteit steeds belangrijker worden, zoals ook de Commissie Arbeidsparticipatie betoogt. Het kabinet deelt deze visie en geeft hier met verschillende maatregelen invulling aan.
Sociale concurrentiekracht
Zoals gezegd kan ieder land – binnen grenzen – zijn eigen strategie ontwikkelen om met behoud van identiteit in te spelen op globale ontwikkelingen. Dit blijkt ook duidelijk uit de concurrentiekracht van landen met zeer verschillende sociale modellen. In de top 10 van de ranglijstjes van het World Economic Forum staan niet alleen Angelsaksische economieën, zoals de VS en Engeland, maar ook economieën met een sterk sociaal model, zoals Denemarken, Zweden, Finland, Duitsland en Nederland. Nederland scoort bijvoorbeeld lager dan de koploper VS op efficiëntie van de arbeidsmarkt en innovatie, maar maakt dit voor een belangrijk deel goed door betere instituties, macro-economische stabiliteit en betere zorg en basisonderwijs.9 Het recente SER-advies10 (advies van de Sociaal-Economische Raad) over globalisering schrijft: «De eigen beleidsruimte van landen wordt bevestigd door OECD-onderzoek, dat laat zien dat zowel de Scandinavische als de Angelsaksische landen goed voorbereid zijn op de globalisering. Sterker nog: eigen beleidsaccenten worden steeds belangrijker».
Beleidsruimte door internationale coördinatie
Tot slot is het mogelijk om gezamenlijk met andere landen tot spelregels te komen als er sprake is van mondiale externe effecten. Onvruchtbare beleidsconcurrentie maakt dan plaats voor beleidscoördinatie die tekortkomingen van vrije globale markten repareert. Hoewel de zeggenschap van Nederland over de exacte regels dan minder is, is de reikwijdte van internationale regels groter en verstoren ze niet het nationale vestigingsklimaat. Een internationale offensieve strategie is noodzakelijk om in de wereldeconomie niet alleen de eigen nationale belangen te borgen, maar ook de grotere internationale belangen rond bijvoorbeeld milieu en het bestrijden van honger. Een grote nadruk op economie en internationaal liberale markten maakt de noodzaak daartoe alleen maar pregnanter.
Nederland kan en wil zichzelf niet aan globalisering onttrekken, en staat daarmee voor de taak hierop actief in te spelen. Beleidsconcurrentie tussen landen stelt in dit kader beperkingen en vraagt erom publieke belangen en waarden op een andere manier te beschermen dan via nationale wetgeving en bestuur. In steeds meer gevallen zal het beleid dan ook gerealiseerd moeten worden door samenwerking tussen overheden, maar ook tussen overheid en bedrijven of sociale partners en tussen bedrijven onderling.
Markt, bedrijf en maatschappij
Door globalisering en vrije internationale markten verandert het economische systeem en de uitkomsten daarvan. Als consumenten en investeerders profiteren de meeste Nederlanders van de welvaartsvoordelen die globalisering met zich meebrengt. Voor een belangrijk deel gaat het er daar vooral om de markt zijn werk te laten doen. De positie van werknemers en de publieke belangen kunnen onder druk komen te staan, als we deze belangen onvoldoende vanuit de maatschappij weten te borgen. De beleidsruimte om deze belangen te behartigen is er. In de volgende paragrafen gaan we in op de gevolgen van globalisering voor de stabiliteit van financiële markten (§ 2.4), de zeggenschap binnen bedrijven (§ 2.5) en de positie van werknemers en publieke belangen in de maatschappij (§ 2.6). Op deze terreinen gaan we na hoe nationaal en internationaal beleid ertoe kan bijdragen om de uitkomsten van het economisch systeem beter in lijn te brengen met het algemeen belang.
4 CPB, 2006, China and the Dutch Economy, CPB-document no 127.
5 Ook de productiefactor arbeid is in toenemende mate mobiel, maar in mindere mate dan kapitaal.
6 T.L. Friedman, 1999, The Lexus and the Olive Tree.
7 Global Competiveness Report van het WEF (v.a.1979), de Index of Economic Freedom van Wall Street Journal (v.a.1995), de Ease of Doing Business Index van de Wereldbank (v.a. 2001) en het World Competiveness Yearbookvan het IMD (v.a. 2004).
8 R. Reich, 2007, Supercapitalism: The Transformation of Business, Democracy, and Everyday Life.
9 [World Economic Forum, 2007, The Global Competitiveness Report 2007–2008.
10 SER, 2008, Advies Duurzame globalisering: een wereld te winnen.
