| Rijksbegroting | Overzicht | Voorbereiding | Uitvoering | Verantwoording | |
|---|---|---|---|---|---|
| 2008 | |||||
3.3 Overzicht overheidsfinanciën 2007–2011
In paragraaf 3.2 is een overzicht gegeven van het beleid dat het kabinet de komende jaren voorstaat. Het beleid is financieel verantwoord en past binnen de budgettaire doelstellingen die het kabinet in het coalitieakkoord voor 2011 heeft afgesproken. In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de stand van de Nederlandse overheidsfinanciën
3.3.1. Feitelijk en structurele verbetering overheidsfinanciën
Doelstellingen gerealiseerd
In tabel 3.3.1 is de ontwikkeling van de uitgaven en ontvangsten die relevant zijn voor het EMU-saldo en het feitelijk en het structurele EMU-saldo weergegeven tot en met 2011. Een nadere onderbouwing van de inkomstenontwikkeling is te vinden in box 3.3.1. Uit de tabel blijkt dat de doelstellingen zoals opgenomen in het Coalitieakkoord volgens huidige inzichten worden gerealiseerd: het EMU-saldo verbetert jaarlijks om uit te komen op een overschot van 1,0 procent BBP in 2011. In de raming van het EMU-saldo is rekening gehouden met een incidentele beleidsreserve van 250 miljoen euro in 2008, 275 miljoen euro in 2009 en 300 miljoen euro in 2010.
| Tabel 3.3.1 Ontwikkeling van het feitelijk en structureel EMU-saldo tot en met 2011 (in € miljard) | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | |
| Uitgaven onder de kaders | – 197,7 | – 209,4 | – 218,3 | – 227,6 | – 235,4 |
| Rentelasten | – 9,4 | – 9,9 | – 9,8 | – 9,9 | – 10,0 |
| Inkomsten (belastingen en sociale premies) | 207,5 | 222,4 | 233,8 | 243,6 | 253,5 |
| Overig* | – 2,4 | 0,3 | – 1,5 | – 1,7 | – 1,7 |
| Saldo lokale overheden | – 0,3 | – 0,3 | – 0,3 | – 0,3 | – 0,3 |
| Feitelijke EMU-saldo MN 2008 | – 2,4 | 3,0 | 3,9 | 4,1 | 6,1 |
| Idem, in % BBP | – 0,4% | 0,5% | 0,6% | 0,7% | 1,0% |
| Conjuncturele component | 0,1% | – 0,1% | 0,0% | 0,2% | 0,2% |
| Structurele EMU-saldo MN 2008 | – 0,3% | 0,4% | 0,7% | 0,8% | 1,1% |
* De post «Overig» bevat onder andere de gasbaten, de FES-uitgaven, de kosten van de zorgtoeslag en het BTW-compensatiefonds.
Gedurende de rest van de kabinetsperiode zijn de kaders de budgettaire uitgangspunten waaraan de inkomsten- en uitgavenontwikkeling wordt getoetst. Conform de begrotingsregels voert het kabinet gedurende de kabinetsperiode geen actief saldosturend beleid bij mee- en tegenvallers, zolang de budgettaire kaders of de signaalwaarde voor het EMU-saldo niet worden overschreden.
Box 3.3.1 Inkomstenontwikkeling 2008–2011
De inkomsten zullen naar verwachting in 2008 met 15,0 miljard euro toenemen. De toename in 2008 is voor 6,4 miljard euro het effect van beleidsmaatregelen en toenemende zorgpremies, en voor 8,6 miljard euro het gevolg van de economische groei. Bij het beleid is de gezondheidszorg (+ 5,1 miljard euro) verantwoordelijk voor verreweg het grootste deel van de toename. Daarnaast zorgen ook met name de milieumaatregelen voor hogere inkomsten (+ 0,9 miljard euro).
| Tabel 3.3.2 Ontwikkeling totale ontvangsten 2007–2011 op EMU-basis (in € miljard, lopende prijzen) | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | |
| Totale Ontvangsten | 207,5 | 222,4 | 233,8 | 243,6 | 253,5 |
| Totale mutatie | 15,0 | 11,4 | 9,8 | 9,9 | |
| Autonoom (kasbasis) | 6,4 | 2,5 | 1,6 | 1,0 | |
| wv. zorg | 5,1 | 0,4 | 0,4 | 0,9 | |
| wv. vergroening | 0,9 | 0,7 | 0,0 | 0,0 | |
| wv. arbeidsmarkt en koopkracht | – 0,5 | 0,0 | – 0,3 | – 0,7 | |
| wv overig | 0,8 | 1,4 | 1,6 | 0,9 | |
| Endogeen | 8,6 | 8,9 | 8,2 | 8,8 | |
| Endogene mutatie (in %) | 4,1% | 4,0% | 3,5% | 3,6% | |
| Nominale groei BBP (in %) | 4,6% | 3,5% | 3,4% | 3,4% | |
Over de gehele kabinetsperiode is sprake van een toename van de ontvangsten met 46,0 miljard euro, waarvan 11,5 miljard euro als gevolg van beleid en 34,5 miljard euro uit hoofde van de economische ontwikkeling. Deze ontwikkeling over de kabinetsperiode is weergegeven in onderstaande tabel 3.3.3.
| Tabel 3.3.3. Belasting- en premieontvangsten 2007–2011 op EMU-basis (x € miljard) | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | |
| Belastingenen premies volksverzekeringen op EMU-basis | 166,5 | 175,9 | 188,5 | 196,7 | 204,5 |
| wv. belastingen op EMU-basis | 135,3 | 144,2 | 156,8 | 161,3 | 165,4 |
| wv. premies volksverzekeringen op EMU-basis | 31,3 | 31,6 | 31,7 | 35,4 | 39,0 |
| Premies Werknemersverzekeringen | 40,9 | 46,5 | 45,3 | 46,9 | 49,0 |
| Totaal | 207,5 | 222,4 | 233,8 | 243,6 | 253,5 |
| Mutatie | 15,0 | 11,4 | 9,8 | 9,9 | |
| wv endogene groei | 8,6 | 8,9 | 8,2 | 8,8 | |
| wv beleidsmaatregelen | 6,4 | 2,5 | 1,6 | 1,0 | |
De endogene groei van de ontvangsten over de periode 2008–2011 is het gevolg van de economische ontwikkeling. Het nominale BBP groeit in deze periode naar verwachting met 15,8 procent. De endogene groei van de belastingen en premies loopt in de pas met de ontwikkeling van de economische ontwikkeling; de progressiefactor46 over de kabinetsperiode is 1,0.
Onderliggend is er wel sprake van afwijkende ontwikkelingen. De door het CPB geraamde ontwikkeling van de contractlonen in de periode 2008–2011 leidt tot een toename van de loonheffing die hoger is dan de BBP-groei. Daar staat tegenover dat onder invloed van de licht achterblijvende particuliere consumptie de kostprijsverhogende belastingen licht achterblijven bij de BBP-groei.
Uit tabel 3.3.1 blijkt dat de vooruitzichten voor het EMU-saldo 2008 goed zijn, ondanks de verslechtering van de uitgangspositie voor 2007 (vergeleken met de raming ten tijde van het Coalitieakkoord). De verbetering in 2008 ten opzichte van 2007 heeft verschillende redenen, zie tabel 3.3.4. Ten eerste zijn de inkomsten in 2008 naar verwachting hoger dan in 2007. Ten tweede is als gevolg van de raming voor de olieprijzen voor 2008, sprake van hogere aardgasbaten voor 2008 door de koppeling tussen de olieprijs en de aardgasprijzen. Hierdoor verbetert het saldo in 2008 met 0,6 procent BBP ten opzichte van het saldo in 2007. Ten derde dalen de FES-uitgaven in 2008 ten opzichte van 2007. In 2007 was sprake van tijdelijk hogere FES-uitgaven door het doorschuiven van onderuitputting in het FES van 2006 naar 2007. Ten slotte staat tegenover bovengenoemde saldoverbeteringen een verslechtering van het EMU-saldo 2008 ten opzichte van 2007 als gevolg van hogere uitgaven bij vooral de zorg, onderwijs, infrastructuur en de EU-afdrachten.
| Tabel 3.3.4. Ontwikkeling EMU-saldo 2008 t.o.v. 2007 (in procent BBP)* | |
|---|---|
| EMU-saldo2007 | – 0,4 |
| Inkomsten | 0,8 |
| Gasbaten | 0,7 |
| Uitgaven | – 0,5 |
| Overig | – 0,1 |
| EMU-saldo2008 | 0,5 |
* Door afrondingsverschillen kan de som der delen afwijken van het totaal.
In 2008 bedraagt de EMU-schuld 45,0 procent BBP. Dit is circa 20 procentpunt gunstiger dan het gemiddelde in de eurozone.47 Naar huidige inzichten zal de schuldquote deze kabinetsperiode dalen met ongeveer 6 procentpunten en uitkomen op circa 39 procent BBP in 2011. Dit is het laagste percentage in de afgelopen 30 jaar. De daling van de schuldquote wordt onder meer veroorzaakt doordat het kabinet in elk jaar van deze kabinetsperiode een overschot op de begroting kan laten zien.
3.3.2 Lokale overheidsfinanciën
Volgens de Europese definitie, telt ook het saldo van de lokale overheden, waaronder gemeenten, provincies en waterschappen, mee in de berekening van het EMU-saldo. Na jaren van ruime tekorten bij de lokale overheden is 2006 afgesloten met een klein overschot. De verwachting is dat een deel van de verbetering in 2006 zich doorvertaalt naar latere jaren. De reden hiervoor is dat het EMU-saldo van de lokale overheden, zoals gebleken in 2003, ook een conjuncturele component heeft. De huidige gunstige conjuncturele situatie vertaalt zich daarmee ook door in het EMU-saldo voor de lokale overheden in 2007 en 2008.
Voor 2008 wordt een EMU-saldo lokale overheden verwacht van 0,1 procent BBP. Het EMU-saldo van de lokale overheden is echter met onzekerheid omgeven. Onzekerheden kunnen conjunctureel van aard zijn, zoals een fluctuerend verloop van de grondopbrengsten (bijvoorbeeld door schommelingen in de grondprijzen). Een bijkomende onzekerheid is de mate waarin de lokale overheden erin slagen om hun investeringen in bijvoorbeeld wegen en dijken te realiseren. Bovendien staan gemeenten voor grote vervangingsinvesteringen in het riool. Om verrassingen zoals(grote) wijzigingen in het EMU-saldo van de lokale overheid, voor te zijn, zijn afspraken gemaakt met de lokale overheden. In de begrotingsregels is dit ook expliciet opgenomen. Wanneer het EMU-tekort van de lokale overheden bijdraagt aan een (dreigende) overschrijding van de Europese grenzen van het totale EMU-saldo, is nader bestuurlijk overleg tussen de VNG en de fondsbeheerders aan de orde. Als ultimum remedium kan een korting worden opgelegd op het Gemeente- of Provinciefonds48. Volgens huidige inzichten is dat in deze kabinetsperiode overigens niet aan de orde (zie ook tabel 3.3.1).
3.3.3 Internationale vergelijking overheidsfinanciën
Voor Nederland is een vergelijking met de landen die de euro als valuta hebben (de eurozone) het meest van belang. Figuur 3.3.1 laat zien welke landen er op het gebied van de overheidsfinanciën, overheidssaldo en overheidsschuld, het beste voorstaan49 (hoe meer naar rechts en hoe meer naar onder, hoe beter het land op het gebied van de overheidsfinanciën presteert).
Figuur 3.3.1 EMU-schuld en tekort in 2008 (eurozone; % BBP)
De Nederlandse overheidsfinanciën staan er beter voor dan het gemiddelde van de eurozone. Dit geldt voor zowel het begrotingssaldo (tekort eurozone 0,8 procent) als voor de schuld (schuld eurozone 65 procent). Nederland sluit zich daarmee steeds meer aan bij goed presterende landen in de eurozone als Finland, Ierland, Luxemburg en Spanje. Dit zijn landen waar voor 2008 een begrotingsoverschot en een schuld onder de 60 procent BBP wordt geraamd (rechtsonder in de figuur).
3.3.4 Houdbaarheid van de overheidsfinanciën50
Voor het bereiken van houdbare overheidsfinanciën zijn drie hoofdoplossingsrichtingen: sparen door het verlagen van de uitgaven of belastingverhogingen, het bevorderen van de arbeidsparticipatie zodat het draagvlak voor de collectieve voorzieningen wordt vergroot en het aanpassen van de vergrijzinggerelateerde instituties51. Dit kabinet heeft gekozen voor een combinatie van elk van deze oplossingsrichtingen. Door een verslechtering van het beeld ten opzichte van de doorrekening van het coalitieakkoord, heeft het kabinet besloten een aanvullend pakket aan maatregelen te nemen. Dit pakket draagt op verschillende manieren bij aan de langetermijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën: door ombuigingen tijdens de kabinetsperiode wordt extra gespaard, door lastenverschuivingen wordt de arbeidsparticipatie bevorderd en door aanscherping van de maatregelen uit het Coalitieakkoord wordt de houdbaarheid ook ná 2011 verbeterd.
Sparen
Doordat het kabinet in al zijn begrotingen (2008–2011) een overschot kan laten zien, wordt een deel van de staatsschuld afbetaald en wordt in feite gespaard voor toekomstige generaties. De schuld daalt tijdens de kabinetsperiode naar het laagste niveau in meer dan 30 jaar.
Participatiebevorderende maatregelen
Om de participatie te bevorderen wordt de uitbetaling van de algemene heffingskorting geleidelijk afgeschaft, behalve voor ouders met jonge kinderen. In het huidige stelsel krijgen mensen waarvan de partner inkomstenbelasting verschuldigd is en die niet of weinig verdienen (de verschuldigde belasting over hun inkomen is minder dan de algemene heffingskorting) de algemene heffingskorting geheel of gedeeltelijk uitgekeerd, afhankelijk van hun verdiensten. Hierdoor is er te weinig financiële vooruitgang voor mensen die niet of weinig werken en wel (weer) of meer willen werken. De uitbetaling van de algemene heffingskorting aan de niet of weinig verdienende partner zal daarom met ingang van 1 januari 2009 geleidelijk in 15 jaar worden afgebouwd. Hierbij wordt een uitzondering gemaakt voor gezinnen met kinderen in de leeftijd van 0 tot en met 5 jaar en voor niet-werkende partners die voor 1972 zijn geboren. Dit betreft een versnelling van de maatregel en een aanscherping van de uitzondering zoals vermeld in het Coalitieakkoord.
Deelname aan het arbeidsproces aan de onderkant van de arbeidsmarkt wordt aantrekkelijker gemaakt door het versterken van de inkomensafhankelijkheid van de arbeidskorting. De overgang van een uitkering naar laag betaald werk wordt hiermee financieel lonender, doordat het verschil tussen loon uit laag betaald werk en de uitkering wordt vergroot. Voor mensen die nu een uitkering ontvangen wordt het dan aantrekkelijker om een betaalde baan te accepteren. Dit wordt zodanig vormgegeven dat mensen met werk met een inkomen tot circa 50 000 euro er op vooruitgaan. Ook de aanvullende combinatiekorting wordt inkomensafhankelijker gemaakt. Daardoor wordt de financiële prikkel voor de minst verdienende partner om meer te gaan werken effectiever.
Ten slotte bevordert het kabinet de arbeidsparticipatie door een verschuiving van belasting op arbeid naar belasting op consumptie en vermogen. Deze verschuiving heeft door het participatieverhogende effect ook een positief effect op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Daartoe wordt het BTW-tarief met één procentpunt verhoogd (zie ook paragraaf 3.2.3). Ook worden mensen met een hoog inkomen en/of vermogen zwaarder belast door onder andere het aftoppen van fiscale subsidiëring van pensioenen voor mensen met een inkomen van meer dan 185 000 euro en het vervallen van de bovengrens van het eigenwoningformfait. Daarnaast wordt milieuvervuiling zwaarder belast (zie ook box 3.2.4).
Vergrijzingsgerelateerde instituties
Naast maatregelen om de participatie te verhogen, neemt het kabinet ook maatregelen met betrekking tot de vergrijzingsgerelateerde instituties. Om de AOW ook in de toekomst welvaartsvast te houden, wordt van ouderen met een relatief hoog inkomen een bijdrage gevraagd. Dit geldt alleen voor mensen die zijn geboren ná 1945 (en dus vanaf 2011 65 jaar oud worden). Dit kan door langer door te werken of door het betalen van een extra heffing. Keuzevrijheid staat hierbij voorop. De systematiek heeft daarom twee componenten: een positieve prikkel voor mensen om langer door te werken en een heffing naar draagkracht.
Ook in de zorg worden maatregelen genomen. Zo wordt het eigen risico geïndexeerd met de zorguitgaven. Door indexatie aan de zorguitgaven zal het eigen risico deze kabinetsperiode stijgen naar 175 euro per verzekerde in 2011 (mensen met meerjarige zorgkosten worden hiervoor gecompenseerd). Daarnaast wordt met gebruik van inkomens- en vermogenstoetsen van meer draagkrachtige mensen hogere eigen bijdragen voor de AWBZ gevraagd. Waar mogelijk wordt dit met name gericht op de vermindering van onbedoeld gebruik.
Zoals uiteengezet in hoofdstuk 2 dragen ook de voorgenomen investeringen bij aan een generatiebewust beleid. Maatregelen op het gebied van participatie, onderwijs, klimaat en een concurrerende economie dragen niet alleen bij aan de leefbaarheid van Nederland, maar ook aan de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën. Kwantificering van de effecten van deze maatregelen is echter niet eenvoudig. Het beleid wordt op zodanige wijze vorm gegeven dat de maatregelen ook na 2011 bijdragen aan het opvangen van de kosten van de vergrijzing. Op die manier wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan de betaalbaarheid van de collectieve voorzieningen in de toekomst.
46 De progressiefactor geeft de verhouding weer tussen de economische groei en de endogene groei (groei exclusief het effect van beleidsmaatregelen) van de belastingontvangsten. Een progressiefactor van 1 betekent dat de groei van de belastingen als gevolg van de economische groei net zo sterk is als de economische groei zelf.
47 De landen in de eurozone (landen die de euro als valuta hebben) zijn: Duitsland, Italië, Nederland, Griekenland, Frankrijk, Luxemburg, Oostenrijk, Finland, België, Ierland, Portugal, Spanje en Slovenië.
48 Mogelijk ingrijpen door de minister van Financiën is pas mogelijk als het bestuurlijk overleg tussen het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) niet het gewenste resultaat oplevert.
49 De cijfers zijn gebaseerd op de Spring Forecast 2007 van de Europese Commissie. Malta (MA) en Cyprus (CY) zijn niet meegenomen in berekening van eurozone, omdat deze landen pas op 1 januari 2008 zullen toetreden.
50 Houdbare overheidsfinanciën zijn als volgt gedefinieerd: «Het houdbare EMU-saldo is het saldo waarbij de bestaande overheidsvoorzieningen kunnen meegroeien met de welvaart zonder dat de belastingen in de toekomst moeten worden verhoogd of dat de overheidsschuld zich uiteindelijk explosief ontwikkelt.» Twaalfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte (2006) «Vergrijzing en houdbaarheid», pagina 8–9.
51 Twaalfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte (2006), pagina 29–32.
